Schoolbesturen zijn van oudsher sterk gericht op het voldoen aan de eisen die de overheid stelt. Deze verticale verantwoording tussen Rijk en instelling is goed ontwikkeld. De Onderwijsinspectie zit daar bovenop. De horizontale verantwoording van schoolbesturen aan gemeenten, docenten, ouders en leerlingen was tot voor kort weinig vanzelfsprekend. Naarmate de rijksoverheid meer op afstand staat omdat schoolbesturen meer vrijheid krijgen, komt de noodzaak van horizontale verantwoording sterker in beeld. De nieuwe, meer verantwoordelijke rol voor besturen en de extra interne controle worden ook wel (good) governance genoemd.

Sinds 1 augustus vorig jaar zijn alle scholen in het basis- en het voortgezet onderwijs verplicht om scheiding tussen bestuur en toezicht in te voeren. Grofweg zijn er drie modellen gangbaar om de scheiding vorm te geven. Het eerste is dat de ‘oude’ directeur(en) de raad van bestuur vormt/vormen. Het bestuur wordt dan raad van toezicht. Vooral scholen voor voortgezet onderwijs werken hiermee.

Het tweede model is dat de directeur directeur blijft en het bestuur bestuur. De algemene vergadering is dan belast met het toezicht. Hiervoor kan een aparte commissie van intern toezicht worden gevormd.

De derde optie is dat de directeur directeur blijft en dat het dagelijks bestuur de bestuurstaak op zich neemt en het algemeen bestuur de functie van toezichthouder. Hier komt er dus een splitsing tussen besturen en toezicht houden ín het bestuur. De laatste twee modellen komen vooral in het basisonderwijs voor.

Hoe gaat het in de praktijk met de invoering, negen maanden nadat de wettelijke verplichting van kracht werd? De meeste scholen hebben de scheiding gerealiseerd, maar nog niet alle. Daaronder bevinden zich ook reformatorische scholen, zo weet Gijsbert Vonk, beleidsmedewerker van de Vereniging Gereformeerd Schoolonderwijs (VGS).

Carla Rhebergen, senior adviseur governance bij de Besturenraad, de koepel voor christelijk onderwijs, zegt dat de scheiding van bestuur en toezicht nog in het beginstadium verkeert: „Toezichthouders hebben nog niet altijd de toezichtskaders op orde. Als niet duidelijk is waarop je moet toezien, hoe je dat doet en welke normen en indicatoren er zijn waaraan je als toezichthouders kunt toetsen of het goed gaat met de organisatie, wordt het heel lastig.”

Vonk en Rhebergen merken dat veel scholen worstelen met de invulling van het toezicht. Qua inhoud zijn er verschillende varianten van toezicht denkbaar. Er kan sprake zijn van reactief, controlerend en afstandelijk toezicht, maar intern toezicht kan ook heel betrokken en proactief zijn. Vonk: „Hoe dicht ga je op het bestuur zitten? Wanneer grijp je in? Welke ‘opdrachten’ kun je geven aan de bestuurders? Dit zijn vragen die werkende weg helder moeten worden.”

Rhebergen: „Er is geen eenduidige definitie voor goed toezichthouden. Het is continu balanceren tussen diverse toezichtdilemma’s zoals loyaal zijn aan de bestuurder maar ook kritisch onafhankelijk kunnen zijn.”

Henk van der Smit, voorzitter van de raad van toezicht van het Driestar College te Gouda, is daar al aardig mee gevorderd. Hij is tevreden met het nieuwe systeem van intern toezicht: „Aanvankelijk heb ik wat aarzelingen gehad tegen deze bestuursvorm. We werken er nu twee jaar mee. De raad van toezicht kan in deze situatie goed de vinger aan de pols houden. Besturen en toezicht houden zijn gescheiden zaken en die komen in deze bestuursstructuur beter tot hun recht.”

Hans Schollaart, voorzitter van de commissie intern toezicht van de reformatorische Eben-Haëzerbasisschool te Boskoop, is nog zoekende: „We willen groeien naar een gestructureerde aanpak. Het doel daarvan is inhoudelijk de goede accenten te leggen en planmatig te werken. Ook kun je dan tijdig de informatiebehoefte bepalen en die afstemmen met het bestuur.”

Echt knelpunten ervaart Van der Smit niet: „Naar mijn gevoel zijn de knelpunten er bij ons aardig uit. Belangrijk is hoe je met elkaar omgaat als leden van het college van bestuur en leden van de raad van toezicht. Toezichthouders mogen nooit gezien worden als lastige pottenkijkers op afstand. Ik zie hen als een groep mensen die medeverantwoordelijkheid draagt voor het geheel van de school.” Van der Smit ziet toezichthouders als participanten.

Schollaart ziet nog wel een knelpunt. „Ik ervaar dat er nog weinig ervaring in het basisonderwijs is met toezicht. Ik denk dat je als toezichthouder eerst per onderwerp moet bepalen op welke aspecten je toezicht wil houden.”

Vonk en Rhebergen ontmoeten in de praktijk ook knelpunten. De VGS-medewerker ziet dat de toezichthouders zich aan het begin vooral bezighouden met technisch toezicht: „Dus met name op financiën en huisvesting, de harde kant. Als VGS dringen wij erop aan om met de bestuurders ook te spreken over de kwaliteit van het onderwijs.”

Volgens de consultant van de Besturenraad kan de werkgeversrol nog verder worden verkend: „Het periodiek organiseren van functionerings- en beoordelingsgesprekken kan beter, het uitzetten van feedbacksessies is nog niet overal gemeengoed en het op werkbezoek gaan of gesprekken voeren met geledingen in de organisatie is soms een worsteling. Als je gesprekken wilt voeren met de directie, doe je dat dan in aanwezigheid van de bestuurder of niet?”

Net als Vonk vraagt Rhebergen aandacht voor de kwaliteit van het onderwijs door de interne toezichthouder. Daarvoor moeten het interne toezicht, de raad van toezicht, en het externe toezicht, de Onderwijsinspectie, beter op elkaar worden afgestemd. „Hun samenspel moet beter”, aldus de consultant van de Besturenraad.

Taken toezichthouders in het onderwijs

• Toezicht houden op het functioneren van de organisatie in het algemeen en van diegenen die uitvoerend besturen in het bijzonder.

• Vaststellen dan wel goedkeuren van de begroting, het jaarverslag (inclusief bestuursverslag en jaarrekening), het strategisch beleid en eventueel andere aangewezen besluiten.

• Aanwijzen van de accountant.

• Zorg dragen voor de inrichting van de bestuurlijke organisatie, bijvoorbeeld door middel van statutenwijziging.

• Optreden als werkgever voor het bezoldigd schoolbestuur dan wel van een of meer functionarissen die op basis van volmacht feitelijk bestuurlijke taken en bevoegdheden uitoefenen.

• Adviseren van en brainstormen met degenen die uitvoerend besturen.

Bron: Verenigde Bijzondere Scholen