Het leek zo’n prachtige oplossing: het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Deze aanvulling op de Natuurbeschermingswet gaf sinds 1 juli 2015 weer lucht aan veehouderij, industrie, woningbouw en infrastructuur in de buurt van beschermde natuurgebieden weer lucht. Het PAS bracht weer schot in vergunningsprocedures die door bezwaren van milieuorganisaties soms al jaren waren opgehouden.

Het PAS had tot doel de schade die stikstof in de natuur aanricht, te verminderen en tegelijk ruimte te bieden voor economische ontwikkelingen. De aanpak verliep langs twee sporen.

Allereerst zou in gebieden waar nu al te veel stikstof in de grond zit, natuurherstel plaatsvinden. Bij afplaggen bijvoorbeeld wordt de stikstofrijke toplaag van de bodem verwijderd, zodat planten die een voorkeur hebben voor voedselarme grond weer een kans krijgen. Andere voorbeelden van herstel zijn maaien, duinen weer laten stuiven en de grondwaterstand verhogen.

Het tweede spoor moest ervoor zorgen dat de hoeveelheid stikstof die in de natuur terechtkomt, de zogeheten depositie, omlaag gaat (zie kader: Wat is er mis met stikstof?). Daarom zijn bijvoorbeeld de normen voor de uitstoot van ammoniak uit nieuwe veestallen aangescherpt. Daar stond wel wat tegenover: een boer die een nieuwe, ‘schonere’ stal bouwde, mocht een deel van de milieuwinst benutten om extra dieren te houden.

Niet alleen boeren maar ook andere ondernemers en niet te vergeten overheden die iets van plan zijn waarbij stikstof in een beschermd natuurgebied terecht kan komen, konden gebruikmaken van het PAS. Als de activiteit nauwelijks extra stikstofdepositie opleverde, hoefden ze zelfs geen maatregelen te nemen. In die gevallen was een melding voldoende.

Lees ook

„Maximumsnelheid omlaag vanwege stikstof”

Voorschot

Maar dit is allemaal verleden tijd. De Raad van State heeft het PAS op 29 mei buiten werking gesteld. Reden: de systematiek neemt een voorschot op de verwachte milieuwinst en dat botst met Europese milieuwetgeving in de zogeheten Habitatrichtlijn.

De uitspraak heeft ingrijpende gevolgen. Een landelijke inventarisatie heeft deze maand een lijst van meer dan 18.000 projecten opgeleverd, die voorlopig zijn komen stil te liggen. Hoe het daarmee verder moet, is nog volstrekt onduidelijk. Minister Carola Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit –die de kar trekt bij het zoeken naar een oplossing voor de ontstane problemen– schreef aan de Tweede Kamer dat de gevolgen uiteen kunnen lopen van vertraging tot het geheel afblazen van een project. Soms zullen kosten gemaakt moeten worden voor onderzoek of voor extra maatregelen om schade aan de natuur te voorkomen, verwacht zij. Maar er zijn misschien ook projecten die zonder problemen door kunnen gaan.

In lopende procedures heeft de rechter inmiddels honderden vergunningen voor nieuwe veestallen vernietigd. Ook woningbouwprojecten worden aan de lopende band afgewezen, de opening van Lelystad Airport is door het kabinet verder vooruitgeschoven, de verbreding van de A27 bij Utrecht gaat niet door en de geplande verhoging van de maximumsnelheid op een aantal snelwegen is teruggedraaid.

De onvrede over dit alles groeit met de dag. Neprom, de vereniging van projectontwikkelaars, noemt de „gijzeling van de woningbouw” een „onnodige paniekreactie.” Volgens berekeningen van Neprom, is de stikstofdepositie van een gemiddeld woningbouwproject verwaarloosbaar klein. Die stikstof komt in nieuwe plannen niet meer uit de huizen, omdat die niet langer met aardgas worden verwarmd. Het zijn alleen de auto’s van de bouwvakkers en later de bewoners die nog stikstof uitstoten.

Een gemiddeld project van honderd woningen veroorzaakt op een Natura 2000-gebied dat op enkele honderden meters afstand ligt, een depositie van minder dan 0,05 mol per hectare per jaar. Dat is minder dan 1 gram stikstof per hectare per jaar, „minder dan de inhoud van een zakje Pokon voor de kamerplanten”, schreven Neprom-voorzitter Desirée Uitzetter en directeur Jan Fokkema onlangs in Het Financieele Dagblad. Zij pleiten voor een vrijstelling voor projecten die onder 0,05 mol blijven. Ook verwijzen ze naar Duitsland, waar een drempelwaarde van 70 mol stikstof per hectare per jaar geldt.

Snippers

Jurist Luuk Boerema, specialist in natuurbeschermingsrecht, schetst in Trouw waarom Nederland in de knel zit met stikstof, en Duitsland niet. „De Europese wetgeving zegt dat er geen significant effect mag zijn op de natuur. Maar wat is significant? Dat is een rekbaar begrip.”

Dat Nederland koos voor een zeer strikte benadering, is het gevolg van Nederlandse rechtspraak en beleid, stelt Boerema. „In Nederland is dat begrip ingevuld met een nul: iedere gram stikstof wordt beschouwd als belasting van de natuur.” Daarnaast heeft Nederland veel kleine ‘snippers’ natuur die beschermd moeten worden. „Duitsland rekent niet alleen verstandiger, maar maakt ook duidelijke keuzes. Keuzes voor grotere natuurgebieden, waar zelfs geen windmolen in de buurt mag staan.”

Hoe het nu verder moet, is afwachten. Een door minister Schouten aangestelde commissie onder voorzitterschap van voormalig minister Johan Remkes zoekt naar een uitweg uit de stikstofcrisis. Komende week wordt een voorlopige oplossing verwacht, onder meer voor projecten die onder het PAS vrijgesteld waren van de vergunningsplicht. Voor het definitieve advies heeft de commissie tot de zomer van 2020 de tijd gekregen.

Maandag kwam al een nieuwe rekenmethode beschikbaar die de vergunningverlening gedeeltelijk weer vlot moet trekken. De zogeheten Aerius-calculator berekent de stikstofdepositie van een project op nabijgelegen kwetsbare natuur. Als er geen extra stikstof in de natuur neerslaat, kan het project worden uitgevoerd.

Voor de veehouderij, die door de PAS-uitspraak zwaar is getroffen, is de nieuwe ‘rekentool’ geen oplossing, zegt agrarisch adviseur Steven van Westreenen uit Barneveld, die veel boeren bijstaat. „De stikstofemissie uit verticale mechanische ventilatie, zoals luchtwassers, wordt er niet door berekend. Wij kunnen hier niets mee.”

Een oude aanpak, die ook al vóór het PAS werd toegepast, is het zogeheten salderen. Dit komt erop neer dat de winst die een maatregel om de uitstoot van stikstof te verminderen, wordt benut om ergens anders nieuwe stikstofuitstoot mogelijk te maken. Op die manier kan bijvoorbeeld een verlaging van de maximumsnelheid op een paar wegen het mogelijk maken om een nieuwe woonwijk te bouwen.

Voor grote projecten kan een zogeheten ADC-toets een oplossing zijn. Dit houdt in dat een project kan doorgaan als er geen alternatief is (A), er een dwingende reden is om het uit te voeren (D) én de schade aan de natuur wordt gecompenseerd (C). De toets moet worden beoordeeld door de minister of de provincie, maar staat open voor bezwaar.

Waar de commissie-Remkes ook mee komt, het is wel zeker dat voor herstel van aangetaste natuur zogeheten bronmaatregelen onontkoombaar zijn. Het kabinet is zich daarvan bewust, schreef minister Schouten aan de Tweede Kamer. „Daarbij gaan we geen taboes uit de weg.”

Lees ook

Natuur, economie, stikstof en de rechter: wat vinden betrokkenen ervan?

Proefballon

Bronmaatregelen zijn ingrepen die de stikstofuitstoot structureel omlaag brengen. Concreet: verlaging van de maximumsnelheid op de snelwegen levert meteen minder emissies van stikstofoxiden op. En inkrimping van de veestapel vermindert de uitstoot van die andere boosdoener, ammoniak.

D66 liet al een proefballon op: „Halveer de intensieve veehouderij”, riep Kamerlid Tjeerd de Groot. Het kwam hem op forse kritiek uit die sector te staan: cijfers die De Groot noemt, zouden niet kloppen en het zou oneerlijk zijn om de ingewikkelde stikstofproblematiek alleen op de landbouw af te wentelen. Minister Schouten: „In de landbouw zet je geen megastappen, wel stapjes. Je praat over het levenswerk van mensen.”

Wat is er mis met stikstof?

Stikstofgas is het hoofdbestanddeel van de lucht die wij inademen. Daar is niks mis mee. Wél schadelijk voor de natuur zijn sommige stikstofverbindingen: ammoniak en stikstofoxiden. Na omzettingen in lucht en bodem leiden die tot verzuring en vermesting van de grond. „De stikstof verrijkt de bodem, waardoor zeldzame planten die het goed doen op voedselarme grond, het verliezen van planten die van voedselrijke grond houden. En zo verdringt bijvoorbeeld de brandnetel de zeldzame orchidee. Dieren en insecten die van de zeldzame planten leven, verdwijnen hierdoor ook”, legt Natuurmonumenten uit.

De biodiversiteit neemt dus af. Dat botst met de Europese flora- en faunawetgeving en het natuurbeschermingsprogramma Natura 2000. Nederland telt 167 van die Natura 2000-gebieden. Hiervan worden er 118 te zwaar belast met stikstof. De overheid moet de achteruitgang van de natuur een halt toeroepen. De Raad van State oordeelde op 29 mei dat het PAS hiervoor onvoldoende garanties biedt.

Stikstofoxiden komen vrij bij verbranding. De uitstoot naar het milieu is vooral afkomstig van het verkeer en de industrie. Veestallen zijn de belangrijkste bron van ammoniak.

De laatste tijd komen veel cijfers over de uitstoot (emissie) van stikstof in het nieuws. Die komen van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Maar emissie is niet hetzelfde als depositie: het neerslaan van stikstof in het milieu. De relatie tussen die twee is ingewikkeld en sterk afhankelijk van onder meer het weer en de afstand tot de emissiebron.

Zeker is dat de depositie van stikstof in enkele decennia fors is afgenomen. In 1990 was die volgens het RIVM gemiddeld over het hele land 2700 mol per hectare, in 2017 nog ruim 1600 mol. De regionale verschillen zijn groot. In de Gelderse Vallei en de Peel, waar veel intensieve veehouderij is, komen deposities voor van 4000 mol per hectare per jaar. Ook bij de grote steden, met veel verkeer en industrie, is de stikstofdepositie relatief hoog.

Let wel, dit zijn berekende cijfers, op basis van modellen. Daarbij houdt het RIVM bijvoorbeeld rekening met de omvang van de veestapel en de ontwikkeling van schonere technieken. Feitelijke emissiemetingen doet het RIVM slechts op beperkte schaal; depositiemetingen nog veel minder, want die zijn „ingewikkeld en relatief duur”, verklaart het instituut. Vanuit de landbouw is op deze modelbenadering forse kritiek geuit. Linda Janssen-Verriet, voorzitter van varkenshoudersorganisatie POV: „Iedereen kiest de cijfers die hem het beste uitkomen. Veel ammoniak slaat al dichtbij onze stallen neer, dus op boerengrond. Wij willen dat er gemeten wordt wat er nu echt in de natuur terechtkomt.”

::