Het CPB: weg ermee?

Het gebouw, aan de Van Stolkweg in Scheveningen, waar het Centraal Planbureau (CPB) tot en met 30 september gevestigd was. Vanaf 3 oktober werken de CPB-medewerkers vanuit een gerenoveerd pand aan de Haagse Bezuindenhoutseweg. beeld ANP
3

Het Centraal Planbureau (CPB) heeft de naam dat het als een onafhankelijke arbiter beleidsvoorstellen napluist op economische vaagtaal en rekenkundige luchtkastelen. De kritiek groeit echter op het instituut, dat zich volgens sommigen niet als een onpartijdige scheidsrechter gedraagt, maar als een „neoliberale thuisfluiter.” „Dit is geen wetenschap meer, dít is ideologie.”

Iets stoers had het wel. Iets onafhankelijks ook. Het was recalcitrant, brutaal, een tikkeltje revolutionair zelfs.

Verandering hing in de lucht toen een trits aan politieke partijen afgelopen voorjaar aankondigde er bepaald niet zeker van te zijn dat ze hun verkiezings­programma’s óók dit keer weer, zoals eigenlijk altijd, door de rekenkundige molens van het CPB zouden halen.

Want dát, het doorrekenen van beleidsvoorstellen, is wat het CPB doet. Althans, onder meer. Het planbureau, onderdeel van het ministerie van Economische Zaken, heeft ook andere taken. Zo levert het de economische prognoses waarop kabinetten hun begrotingen baseren en maakt het –gevraagd en ongevraagd– analyses van vraagstukken die belangrijk zijn voor de Nederlandse economie.

Zéker in een verkiezingsjaar is de analyse van partijprogramma’s echter de meest in het oog springende CPB-bezigheid. En de laatste tijd groeit nadrukkelijk de onvrede over de wijze waarop het planbureau zich juist van díé taak kwijt.

Nu is kritiek op het planbureau bepaald niet nieuw. Sterker, ze is haast zo oud als het in 1947 door econoom Jan Tinbergen opgezette instituut zelf. Zo sprak de Amsterdamse econoom Sweder van Wijnbergen twintig jaar geleden al van een „dictatuur van het CPB”, dat partijprogramma’s zou beoordelen op een manier „waarvan iedere econoom die enigszins afstand kan nemen, zegt dat dit onzin is.”

Afgelopen jaar zwol het boegeroep echter aan tot een niveau dat ook het CPB zelf niet langer koud liet. De afgelopen maanden organiseerde het planbureau daarom sessies om met journalisten en Kamerleden over de kritiek te spreken, onduidelijkheden weg te nemen en plooien glad te strijken.

Heel eensluidend is de kritiek overigens niet: elke partij heeft wel een eigen ‘plooi’. Zo stellen GroenLinks, SP en PvdA de modellenwerkelijkheid van het CPB te „economistisch” te vinden: te geldgericht en te weinig gefocust op zaken als de zorg, sociale aspecten en het klimaat. D66 klaagt al jaren dat het planbureau onderwijs ten onrechte beschouwt als kostenpost in plaats van als investering. Terwijl de christelijke partijen ageren tegen het primaat dat betaalde arbeid heeft in de CPB-modellen, die tegelijk een blinde vlek zouden hebben voor zaken als mantelzorg en vrijwilligerswerk.

Hoewel het planbureau het dit keer niet anders gaat doen dan anders, keerde de afgelopen weken de ene na de andere partij op haar kritische schreden terug. Tijdens de Algemene Beschouwingen, het jaarlijkse Kamerdebat na Prinsjesdag, liet alleen het CDA de vraag nog boven de markt hangen of het zijn verkiezingsprogramma laat door­rekenen. Al zou de partij volgens ingewijden haar keuze –wél doorrekenen– achter de schermen al lang hebben gemaakt.

Ongekozen staatsorgaan

Op de Partij voor de Dieren na, die al jaren consequent weigert haar programma te laten doorrekenen, doet iedereen dus weer mee. En dat is jammer, vindt econoom David Hollanders. „Ik noem dit politiek pubergedrag: heel hard roepen dat je wegloopt, om dan toch steeds weer terug te komen. Maar als je het CPB te invloedrijk vindt, helpt het niet om het vervolgens invloedrijk te houden door zélf je programma te laten doorreken. Als je dat toch doet, moet je achteraf ook niet klagen.”

Al begrijpt hij de keuze van politieke partijen anderzijds ook wel. „Het gezag van het CPB is bijna absoluut. Politieke partijen zijn allemaal kritisch, maar tegelijk zijn ze ook doodsbang voor het planbureau. Zonder zijn stempel op je plannen, krijg je al snel verwijten dat je alles op de pof doet en gratis bier belooft.”

De docent economie en finance aan Tilburg University ergert zich al jaren aan wat hij noemt „de hegemoniale positie” van het CPB. Hij staat daarin niet alleen: eerder dit jaar noemde een op de drie Nederlandse economen de invloed van de CPB-modellen op het politieke beleid te groot.

Hoe groot ís die invloed eigenlijk? Volgens Hollanders wordt er in Nederland praktisch geen economische beslissing genomen zónder dat het CPB de boel heeft doorgerekend. En in verkiezingstijd onderhandelen Kamerleden en hun beleidsmedewerkers achter de schermen wekenlang koorts­achtig met CPB-medewerkers over de effecten van hun voorgenomen beleid die bij de doorrekening uit de modellen rollen.

Hollanders: „Partijen passen hun programma gedurende dit proces dikwijls aan de CPB-modellen aan, om goed uit de verf te komen.” Het model duwt partijen op die manier in een bepaalde richting. „En daarmee schept het CPB de werkelijkheid.”

Merkwaardig, noemt hij het, dat partijen zich daarvoor vrijwillig lenen. „Niets dwingt ze om de keuzes die zij aan de kiezer willen voorleggen éérst te laten doorrekenen door een ongekozen staats­orgaan. Je zou juist zeggen dat verkiezingen bij uitstek het mechanisme zijn waarmee de samenleving de staat evalueert en diens macht contesteert in plaats van andersom.”

In het tijdschrift Beleid en Maatschappij toonde onlangs ook hoogleraar arbeids­verhoudingen Paul de Beer van de Universiteit van Amsterdam (UvA) zich kritisch over de groeiende politieke rol van het CPB. En dan met name de keuze van het planbureau om voortaan zelf, ruim voor de verkiezingen, een lijst met „kansrijke” beleidsopties te publiceren, waaruit partijen „als in een cafetaria” hun keuze kunnen maken. De Beer: „Een overheids­instantie die de ingrediënten levert voor de verkiezings­programma’s van de politieke partijen. Dat zou je toch eerder associëren met een land waar de machthebber alleen ‘goed­gekeurde’ partijen aan de verkiezingen laat meedoen, dan met een land met een lange democratische traditie als Nederland.”

Volgens Hollanders, die tot vorig jaar verbonden was aan het wetenschappelijk bureau van de SP, zijn de uitkomsten van de CPB-sommen bovendien allesbehalve neutraal, maar „doordesemd” van een neoliberaal wereldbeeld. „Veel voorspellingen van het CPB zijn meer een soort voorschriften. Beleid dat binnen het planbureau en de politieke kring waarvan het deel uitmaakt als wenselijk wordt gezien, krijgt gunstige effecten toebedeeld.” Zo baseerde het planbureau zijn uitspraak over het befaamde extra weekinkomen dat we als burgers aan de euro te danken zouden hebben, op onderzoek dat nota bene was geïnitieerd door de Europese Commissie zelf. „Opmerkelijk genoeg bleef de eurocrisis in die exercitie buiten beschouwing. Dus even afgezien van die diepe eurocrisis waar we nu nog steeds last van hebben, heeft de euro ons iets opgeleverd. Dat is geen wetenschap meer, maar ideologie.”

Eenverdieners

Hóé sterk het CPB-model het speelveld voor de politiek bepaalt, bleek ook vorig jaar, toen staatssecretaris Wiebes van Financiën op zoek moest naar steun voor zijn lastenverlichtingspakket van 5 miljard euro. Een voorstel van SGP, CU en CDA om in ruil voor die steun de fiscaal gedupeerde groep eenverdieners wat extra’s te geven, ketste op de valreep af. De reden: uit de CPB-analyse bleek dat de voorgestelde eenmalige verhoging van de heffingskorting voor de niet-werkende partner maar liefst 35.000 banen zou kosten: exact het aantal dat het kabinet met het vijfmiljardpakket juist wilde creëren. ”Belastingvoorstel kost 35.000 banen” was direct de vernietigende kop in veel media. Terwijl het voorstel, als het al iets zou hebben veranderd, de werkloosheid eerder zou hebben verlaagd dan verhoogd.

Wie wil weten hoe zoiets kan gebeuren, moet een blik werpen onder de motorkap van het CPB-model: een plek waar zowel journalisten als politici liever niet lijken te komen. Dáár, onder die motorkap, blijkt dat in het CPB-model de werkgelegenheid (het aantal banen) een-op-een verbonden is met het arbeidsaanbod (het aantal mensen dat wil werken). In het planbureaumodel ontstaan alleen extra banen als meer mensen werk gaan zoeken; een beetje alsof je de vraag naar bananen stimuleert door het aanbod van bananen te vergroten.

Of het nu hoogconjunctuur is, of dat half Nederland werkloos is en koortsachtig op zoek is naar een baan, maakt in het CPB-model weinig uit: de toename van het arbeids­aanbod zorgt voor banen. „Omdat op de langere termijn de vraag naar arbeid en het aanbod ervan met elkaar in evenwicht zijn, zit daar in onze beleving geen verschil tussen”, verklaarde CPB-directeur Laura van Geest eind vorig jaar in deze krant.

Wie werken wil –of moet–, zal het dus vinden. De partij die –door de bijstand af te bouwen, tweeverdienerssubsidies nóg verder te verhogen of de AOW-leeftijd op te voeren– meer niet-werkenden de arbeidsmarkt op weet te jagen, is in het CPB-model de onbetwiste banenkampioen.

Die redenering, dat elke maatregel die het arbeidsaanbod opvoert banen oplevert, is echter zowel historisch als theoretisch problematisch, stelt Hollanders. „Sinds de Tweede Wereldoorlog is er in Nederland nog nooit géén werkloosheid geweest. Toch houdt het CPB eraan vast. Terwijl het probleem al jaren niet een tekort aan arbeidskrachten is, maar een tekort aan banen. Voor elke vacature zijn er zeven werklozen: dan heeft het weinig zin om daar nog meer werkzoekenden aan toe te voegen.”

Hocus pocus

Vanuit Maleisië toont ook Eduard Bomhoff, hoogleraar economie aan de Monash University in Kuala Lumpur, zich kritisch over het CPB. „Tegelijk goed en slecht”, noemt de oud-minister van Economische Zaken (namens de LPF) de rol van het planbureau. „Goed als een barrière tegen idiote partij­programma’s die allerlei leuks beloven, maar de rekening verhullen. Slecht omdat politieke partijen al jaren weten hoe ze hun rapportcijfer in het CPB-model kunnen manipuleren.”

Voormalig GroenLinksparlementariër Vendrik (nu lid van de Algemene Reken­kamer) was daar volgens Bomhoff een kei in. „Door flink in te zetten op loonmatiging bijvoorbeeld. Dat vertaalt zich bij het CPB in een hogere export en dus in extra banen. Zo kun je op andere vlakken de bestedingen gemakkelijk verhogen. Een tweede manier om snel geld vrij te spelen, is het weg te halen bij Defensie. Het CPB heeft blijkbaar geen mening over hoe belangrijk het is voor een economie om je vijanden buiten de deur te houden.”

Bomhoff, die in 1995 met het particuliere onderzoekinstituut Nyfer een concurrent van het CPB probeerde op te tuigen, zou liever zien dat het planbureau in analyses van beleidsvoorstellen meer gebruikmaakt van vergelijkingen van effecten van beleid tussen landen in plaats van „duizend wiskundige vergelijkingen met duizend onbekenden in een grote computer te stampen en dan met cijfers voor en achter de komma tot vijftig jaar vooruit te blikken.” Hij gelooft niet in die modellen. „Het is hocus pocus. Koekenbakkerij. Ze falen ook continu. De crisis in 2008 hebben ze niet voorspeld, noch de problemen in het bankwezen. En dat is allemaal niet erg. Maar heb dan niet te veel pretenties.”

Reputatie

Ook Hollanders noemt de voorspellende kracht van het CPB gering. „Maar dat is ook niet zo gek, omdat het planbureau heel eenzijdig kijkt. Over zaken als een breed welvaarts­begrip, de rol van banken, private schulden, financiële markten en de negatieve effecten van bezuinigen in crisistijd is onder economen veel discussie gaande, maar het CPB heeft hiervoor totaal geen oog. Heel soms schrijft het dat er over zijn aannames discussie bestaat, maar in berekeningen negeert het die kritiek totaal. Daarmee wordt een fundamenteel verschil van mening tussen economen door het CPB beslecht in plaats van dat dit juist de basis vormt voor het politieke debat.”

Tegelijkertijd, en dat is wat Hollanders „de CPB-paradox” noemt, gaat een tanende academisch reputatie van het planbureau samen met groeiende politieke invloed. Volgens hem heeft het CPB inmiddels ook zelf de gedachte van een wetenschappelijk instituut te zijn, losgelaten. „Dat zie je onder meer terug in de benoeming van Van Geest als directeur; een ambtenaar van het ministerie van Financiën zónder academische achtergrond. Zo institutionaliseer je dat je als CPB steeds minder georganiseerde academische tegenspraak wilt organiseren en steeds meer een verlengstuk wordt van de staat.”

Dat gevaar ziet Bomhoff ook. „Van Geest is ongetwijfeld een voorbeeldige ambtenares, maar ze staat niet in lijn die van Tinbergen loopt naar haar voorganger Teulings: die waren eigenwijs, hadden zelf onderzoek gedaan.” Het is volgens hem echter brood­nodig dat er vanuit het CPB een onafhankelijke geluid blijft klinken. „Wat je nu ziet is dat ambtenaren, bijvoorbeeld via de ambtelijke studiegroep begrotingsruimte, zo ongeveer de lijn uitzetten voor de koers van het land. Dat is niet gezond.”

Wat Hollanders zich afvraagt is of het überhaupt denkbaar is dat het CPB een rapport zou uitbrengen waarin bijvoorbeeld staat dat de euro een vergissing was. „Ik denkt dat zoiets, ook als het waar zou zijn, onhaalbaar is binnen het huidige CPB. Tja, dat zegt eigenlijk genoeg.”

----

Het CPB: weg ermee? 
Dat de modellen van het CPB onder vuur liggen, is evident. Wat de oplossing kan zijn, is dat bepaald niet. Wiemer Salverda, hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam, voerde onlangs op de economenwebsite Me Judice een pleidooi om het CPB maar gewoon „op te heffen.” De arbeidsmarkt­deskundige noemt een recent CPB-rapport waarin een verhoging van het minimum­jeugdloon op basis van „dubieuze aan­names” wordt afgefakkeld, „zelfs als een bachelor­scriptie niet goed genoeg.”

Anderen vinden het op zich prima dat het planbureau zijn nuttige taken blijft vervullen, maar roepen politieke partijen op om hun verkiezingsprogramma’s niet alleen door het CPB te laten doorrekenen, maar een pluriform perspectief na te streven. Bijvoorbeeld door gebruik te maken van de andere planbureaus die Nederland kent; het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).

In tegenstelling tot veel andere landen heeft in Nederland het CPB nu feitelijk een doorrekenmonopolie. In Duitsland werken er juist verschillende instituten naast elkaar. Al jaren klinkt daarom de roep om met overheids­subsidie ook in Nederland een concurrerend economisch instituut náást het CPB in de benen te helpen, zodat naast de neo­klassiek getinte visie van het planbureau er ook ruimte komt voor andere, bijvoorbeeld keynesiaanse, perspectieven.