Ambtenaren of
machtswellustelingen

Ambtenaren hebben macht. Vooral ministers en staatssecretarissen, maar ook andere politieke bestuurders, moeten dikwijls blindvaren op de kennis en ervaring die aanwezig is in hun ambtelijke organisaties. Bovendien zien zij zich per definitie gedwongen een deel van hun bevoegdheden te delegeren aan ambtenaren, omdat zij ook maar mens zijn en niet alles alleen afkunnen. Hogere ambtenaren verkeren daardoor soms in de positie dat zij 'hun' minister kunnen maken of breken.

Een sprekend voorbeeld van een 'gebroken' bewindspersoon is mevrouw Sorgdrager, in het vorige kabinet minister van Justitie. Zij verliet politiek Den Haag vorig jaar met het imago van een mislukte minister. Herhaaldelijk beklaagde ze zich over haar onwillige ambtenaren. Voorzitter Docters van Leeuwen van het college van procureurs-generaal kreeg wegens „muiterij” zelfs zijn ontslag. Een vluchtige handtekening die Sorgdrager vlak na haar aantreden op aandrang van ambtenaren zette onder een besluit dat achteraf, in de nasleep van de IRT-enquête, heel gevoelig bleek, achtervolgde de bewindsvrouw haar gehele ambtstermijn.

Een sprekend voorbeeld van een ambtenaar die soms in de positie komt dat hij 'zijn' minister kan maken of breken, is mr. J. W. Weck. Tot voor kort was Weck de hoogste baas van de Rijksluchtvaartdienst (RLD), een van de vijf directoraten-generaal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Boven zich vond Weck slechts secretaris-generaal mr. R. J. J. M. Pans als hoogste ambtenaar van het ministerie, en de politieke leiding, de minister en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.

Gedekte aftocht
Een van de laatste daden van Weck als directeur-generaal van de RLD –hij verhuisde rond de jaarwisseling naar het directoraat-generaal Telecommunicatie en Post– was het redden van minister Netelenbos-Koomen. De huidige bewindsvrouw van Verkeer en Waterstaat bevond zich in het kamerdebat over Schiphol in een netelige positie. Met een superglad betoog verzorgde Weck voor Netelenbos en voor de vorige minister van Verkeer en Waterstaat, Jorritsma-Lebbink, een gedekte aftocht.

Wat was het geval? Begin 1998 had de Kamer ingestemd met het beruchte dubbelbesluit dat Schiphol tot 2003 met jaarlijks 20.000 vliegbewegingen zou mogen groeien, terwijl tegelijkertijd het aantal woningen in de nabijheid van Schiphol dat geluidhinder ondervindt, zou worden teruggedrongen. De RLD had het besluit met collega's van het ministerie van VROM voorbereid, minister Jorritsma had het verdedigd en de Kamer was ermee akkoord gegaan. Maar al in hetzelfde najaar bleek het dienen van twee heren vast te lopen. Het aantal vliegbewegingen groeide wel, maar Schiphol gaf aan dat de geluidhinder nooit op korte termijn teruggedrongen zou kunnen worden.

Had Jorritsma de Kamer voorgelogen over de mogelijkheden en onmogelijkheden van het beruchte dubbelbesluit? Het had er alle schijn van dat de bewindsvrouw de zaken toch iets optimistischer had voorgesteld dan ze waren. Ze was afgegaan op berekeningen van de RLD, terwijl Schiphol voorrekende dat het niet ging. Weck bracht, tijdens een hoorzitting van de Tweede Kamer, redding. Voor 6 maart, de dag van het dubbelbesluit, had Schiphol nimmer onderbouwd dat het dubbelbesluit niet uitvoerbaar zou zijn, maar alleen laten weten het „onacceptabel” te vinden.

Woordvoerder Van Gijzel van coalitiefractie PvdA toonde zich tevreden met de uitleg van Weck en stelde niet de vertrouwensvraag ten aanzien van de nieuwe verkeersminister, zijn partijgenote mevrouw Netelenbos. De oppositie beet in het zand. Netelenbos kon de zaal met geheven hoofd verlaten en de bevuiling van het politieke blazoen van de naar Economische Zaken verhuisde minister Jorritsma bleef beperkt tot een heel klein vlekje.

Aalglad
Wat gaat Weck aanstaande vrijdagmiddag doen tijdens zijn openbare verhoor door de parlementaire enquêtecommissie Vliegramp Bijlmermeer? Komt hij opnieuw met een spitsvondig en aalglad betoog, nu om de handel en wandel van 'zijn' RLD af te lakken? Of zal zijn getuigenis een of meer (ex-)bewindslieden ernstig beschadigen?

Het tij is gunstig voor Weck. Hij hoeft nauwelijks nog uit te leggen waarom medewerkers van de RLD informatie dat de lading van het ramptoestel gevaarlijk zou zijn „onder de pet” hielden. Die informatie was immers onjuist en zou alleen maar onnodige commotie hebben veroorzaakt, zo legden de RLD-onderzoekers Wolleswinkel en Erhart de commissie al uit. Wel zal Weck antwoord moeten geven op de vraag of, en zo nee waarom, de toenmalige minister (Maij-Weggen) niet wist van de verkeerde informatie. Ook moet Weck opheldering geven over de manier waarop de RLD omsprong met informatie over het verarmde uranium dat als contragewicht in het ramptoestel zat.

Grenzen
Het verhoor van directeur-generaal Weck en de kritiek op het functioneren van de RLD, losgemaakt door de Bijlmerenquête, plaatsen de vraag naar de verhouding tussen politiek en ambtenarij weer volop in de schijnwerpers. Waar liggen redelijkerwijs de grenzen van de politieke verantwoordelijkheid die een minister heeft voor het optreden van zijn ambtenaren? En hoe ver reikt de vierde macht?

De Leidse hoogleraar bestuurskunde prof. dr. J. de Vries signaleert een toenemende verwarring over die vragen. Aan de ene kant is er de klassieke interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid, die het aftreden van een bewindspersoon vergt, ook als ambtenaren zonder diens medeweten over de schreef zijn gegaan. Bij deze interpretatie hoort dat ambtenaren te allen tijde loyaal moeten zijn aan hun bewindsman of -vrouw.

„Maar die klassieke interpretatie is door premier Lubbers ingewisseld voor de moderne interpretatie dat een minister alleen hoeft op te stappen wanneer hijzelf verwijtbaar heeft gehandeld of er in ieder geval van afwist”, meent De Vries. „Kok heeft die interpretatie niet gecorrigeerd.” De Leidse prof prijst een vergelijkbare analyse die SGP-leider Van der Vlies vorige week in een ingezonden artikel in Trouw gaf. Van der Vlies concludeerde daar dat de versmalling van de ministeriële verantwoordelijkheid een „misvatting” van de staatsrechtelijke leer is.

Loyaliteit
Dat het kabinet een zevental RLD-ambtenaren op non-actief stelde, noemt De Vries een „vlucht naar voren.” „De schuld wordt op voorhand bij de ambtenaren gelegd.” Weliswaar vindt ook De Vries het „onder de pet” houden van informatie door ambtenaren onverantwoord, maar hij vraagt zich af of de politiek die houding niet zelf in de hand werkte. „De politiek benadrukt heel sterk dat zij het primaat heeft en dat ambtenaren zich altijd loyaal moeten opstellen.”

De RLD-ambtenaren die informatie „onder de pet” hielden, waren in feite „extreem loyaal”, bevestigt De Vries. Hun was „ingeprent” over El Al „geen mededelingen” te doen. „Daar hielden ze zich aan, om de top van het ministerie geen problemen te bezorgen.”

De politieke verontwaardiging over de zwijgende ambtenaren is zo beschouwd een tikkeltje hypocriet. De Vries wijst op de behandeling die enkele ambtenaren kregen toen zij recent uit de school klapten, omdat hun geweten hen daartoe dwong. „Die meneer De Kwaadsteniet vertelde dat de metingen van het RIVM niet volledig betrouwbaar zouden zijn en werd vervolgens op non-actief gesteld. De Europese ambtenaar Van Buitenen deed een boekje open over corruptie bij de Europese Commissie – en kan z'n baan nu ook wel vergeten.”

Klokkenluiden
De voorbeelden zijn eenvoudig aan te vullen. Secretaris-generaal S. van Wijnbergen van het ministerie van Economische Zaken bijvoorbeeld waarschuwde het kabinet publiekelijk voor de zijns inziens te optimistische economische verwachtingen waarop het zijn beleid baseert en kreeg vervolgens een zwijgplicht opgelegd. Secretaris-generaal Hoekstra van het ministerie van Algemene Zaken overkwam ongeveer hetzelfde.

In de Verenigde Staten genieten ambtenaren die om des gewetens wil uit de school klappen en kritiek leveren op het kabinetsbeleid, wettelijke bescherming, weet De Vries. ”Whistleblowing”, wordt dat daar genoemd en de legendarische voorbeelden zijn nog altijd Daniël Ellsberg met zijn ”Pentagon Papers” en Philip Agee met zijn onthullingen over de CIA. In de Nederlandse bestuurskunde wordt het ”klokkenluiden” genoemd. Wellicht zou het goed zijn wanneer er ook in Nederland een wettelijke bescherming komt voor ambtenaren die de noodklok luiden. Hoewel natuurlijk nooit mag worden toegelaten dat zij het beleid van hun minister frustreren, want dan kan van ministeriële verantwoordelijkheid nauwelijks meer sprake zijn.