Christelijke steun voor
constitutioneel hof

In het Vredespaleis en de Ridderzaal heeft vandaag de slotmanifestatie van de herdenking van het 150-jarig bestaan van de Nederlandse grondwet plaats. In aanwezigheid van prins Willem-Alexander hebben de voormalige Duitse ambassadeur in Nederland Otto von der Gablentz en minister Dijkstal van binnenlandse zaken vanmiddag kritische kanttekeningen geplaatst bij de verhouding tussen de Nederlandse grondwet en Europa. Thorbeckes grondwet van 1848, het geboorte-uur van de Nederlandse parlementaire democratie, is dit jaar op tal van manieren herdacht. Er waren ludieke en modieuze sessies, culturele manifestaties en er waren ook serieuzere discussies.

Bij de laatste ging het vooral om de vraag of de grondwet er primair is om een waarborg voor historische rechten te bieden, of dat zij vooral ook een instrument is om politieke doelstellingen te verwezenlijken. Voorstanders van de eerste optie zien VVD-minister Dijkstal, als minister van binnenlandse zaken tevens grondwetsminister, als een typische representant van de „liberale constitutiefabriek” en zijn bang voor allerlei „modieuze aanbouwtjes” bij de hoeksteen van ons staakundig gebouw.

Maar Dijkstal verwerpt dat verwijt. Juist omdat de grondwet de rechten van de burgers moet waarborgen, moet zij voortdurend worden herzien. Cruciale veranderingen in de samenleving volgen elkaar immers snel op. Als de grondwet het recht op vertrouwelijke communicatie tussen burgers moet garanderen, dan moet ook het versturen van e-mails via Internet onder het briefgeheim gaan vallen.

Dijkstal vindt dan ook dat de zware procedure om wijzigingen in de grondwet aan te brengen, moet worden versoepeld. Als de Staten-Generaal nu de grondwet willen veranderen, moeten de Eerste en de Tweede Kamer daar twee keer over vergaderen. Eerst moeten zij met een gewone meerderheid met een voorgestelde wijziging instemmen. Dan volgt er na de verkiezingen een tweede lezing, waarbij een tweederde meerderheid in beide Kamers nodig is om het voorstel aanvaard te krijgen. Om die procedure wat te versoepelen, is Dijkstal er voorstander van om een grondwetswijziging ook in tweede lezing via een gewone meerderheid te laten aanvaarden.

„Anomalie”
Dijkstal heeft nog een plan. Daar is hij al maanden mee bezig, want tot nog toe is het hem niet gelukt zijn voorstellen door de ministerraad aanvaard te krijgen. Hij wil er al wel iets over kwijt. „Ik vind het vreemd dat een Nederlandse rechter allerlei wetten en bepalingen wel uitbundig aan internationaal vastgelegde grondrechten mag toetsen, maar niet aan onze eigen grondwet”.

Dijkstal refereert met deze uitspraak aan artikel 120 van de grondwet, dat bepaalt dat alleen de wetgever zelf en niet de rechter vaststelt of wetten in overeenstemming met de grondwet zijn. Maar volgens diezelfde grondwet (artikel 93 en 94) mag de rechter allerlei nationale wetten wel toetsen aan de grondrechten die in internationale verdragen zijn vastgelegd. Omdat die verdragen tot het in Nederland geldende recht behoren, kan een burger zich op die verdragen beroepen en er rechten aan ontlenen.

Om die „anomalie” in het Nederlandse staatsbestel op te heffen, wil minister Dijkstal de juridische mogelijkheid scheppen dat de rechter formele wetten ook aan de grondwet toetst. Hij denkt bovendien dat die mogelijkheid bij de burgers het besef van het belang van de grondrechten zal „versterken”.

Hoe dit moet worden gerealiseerd, weet Dijkstal nog niet precies. In veel andere landen bestaat er een constitutioneel hof, dat speciaal belast is met de taak om te bezien of wetten inhoudelijk met de grondwet in overeenstemming zijn en of de wijze waarop zij tot stand gekomen zijn wel constitutioneel verantwoord is. Dijkstal denkt vooralsnog aan het inbouwen van een extra waarborg in het wetgevingsproces, waarbij de Hoge Raad, de hoogste rechterlijke instantie in Nederland, een wet die de Tweede en Eerste Kamer is gepasseerd, aan de grondwet toetst.

Positief
De protestants-christelijke fracties in het parlement staan niet negatief tegenover het rechterlijke toetsingsrecht. Uitgesproken positief over die mogelijkheid is de RPF. Het verkiezingsprogramma van deze partij bevat een passage waarin wordt gesteld dat ook een parlementaire minderheid van minimaal dertig kamerleden het recht moet krijgen om een bepaalde nieuwe wet aan een rechter voor te leggen. Die moet zich dan uitspreken over de vraag of die wet wel in overeenstemming is met de in de grondwet vastgelegde grondrechten.

De achterliggende gedachte van die passage is de vrees, aldus dr. R. Kuiper, directeur van het wetenschappelijk bureau van de RPF, dat een minderheid in Nederland, zoals de gereformeerde gezindte, wel eens in toenemende mate zou kunnen worden geconfronteerd met allerlei bepalingen die haar rechten op een eigen overtuiging en het uitdragen daarvan, drastisch inperken. Een toevallige kamermeerderheid zou bijvoorbeeld zo maar kunnen beslissen om veranderingen in het bijzonder onderwijs door te voeren. Een minderheid die daar op grond van artikel 23 van de grondwet bezwaren tegen heeft, zou dan met lede ogen en lege handen moeten toezien.

„Er is een belangrijke tekortkoming in het Nederlandse staatsbestel”, schrijven mr. A. Rouvoet, RPF-Tweede-Kamerlid, en mr. J. Pot, RPF-fractiemedewerker, in een volgende maand te verschijnen artikel in “Afgestemd op” (het kaderblad van de partij). „Er is geen waarborg tegen een (sluipende) aantasting van de grondwet door een toevallige kamermeerderheid van de helft plus één. Daarom dreigt het gevaar dat de grondwet straffeloos ondergeschikt kan worden gemaakt aan een regeerakkoord, wanneer dat politiek wenselijk wordt gevonden”.

In het geding
„Het parlement heeft”, aldus Rouvoet en Pot, „juist omdat het een politiek orgaan is, ook indien de grondwet in het geding is, de neiging om bij haar oordeelsvorming de politieke wenselijkheid van de maatregel zwaarder te laten wegen dan een zorgvuldige toetsing aan de grondwet. De gebondenheid aan het regeerakkoord en de verwevenheid tussen kabinet en regeringsfracties belemmert een werkelijk zorgvuldige, constitutionele toetsing. De grondwet zelf komt daarmee in het geding, omdat de grondwet juist is opgesteld om de grondrechten en grondslagen van het staatsbestel te waarborgen”.

Minister Dijkstal heeft dit jaar een 'Grondwetstrijd' uitgeschreven, waarbij wetenschappelijke bureaus van politieke partijen voorstellen mogen indienen om de grondwet te wijzigen of aan te vullen. De Marnix-stichting van de RPF heeft bij de minister het plan ingediend om juist die rechterlijke toetsing aan de grondwet in de toekomst mogelijk te maken, verklapt dr. Kuiper.

Zolang die mogelijkheid nog niet bestaat, willen Rouvoet en Pot op een alternatief wijzen. Als een substantiële minderheid van eenvijfde van het aantal kamerleden van mening is dat een wetsvoorstel de grondrechten aantast, moet zij kunnen afdwingen dat zo'n voorstel niet dan met een tweederde meerderheid kan worden aangenomen. In deze variant is dus niet de gewone wetgever, maar alleen de grondwetgever (een tweederde kamermeerderheid) bevoegd om de grondwet te interpreteren.

Binnen de SGP is het denken over een constitutioneel hof volop in beweging. Ook bij de staatkundig gereformeerden bestaat in toenemende mate een zekere onrust over het gegeven dat nu een toevallige kamermeerderheid over de uitleg van de grondwet beslist. Daarbij is er steeds meer de tendens om de klassieke grondrechten ondergeschikt te verklaren aan het gelijkheidsbeginsel en om aan traditionele grondrechten, zoals de vrijheid van onderwijs (art. 23), het een en ander af te knabbelen.

Correctie
Senator G. Holdijk is van mening dat de huidige vorm, waarbij de beide Kamers der Staten-Generaal zich in een eerste en tweede lezing uitspreken, vooralsnog, „als het zuiverste instrument om wetten te toetsen”, voldoende zou moeten zijn. Hij staat aarzelend tegenover het opgeven van de rechten van de volksvertegenwoordiging in dezen. Maar ook Holdijk vindt dat er aan een hof van onafhankelijke rechters die zorg dragen voor de interpretatie van de grondwet en allerlei wetten op hun grondwettelijkheid toetsen, onmiskenbaar voordelen verbonden zijn.

„Politiek is en blijft immers politiek. Het kan heel goed zijn dat een meerderheid blind is voor de serieuze belangen van minderheden en zo maar doorwalst. Als het beroep op een rechter daarop een correctie kan brengen, zou dat mooi zijn. Ik ben er daarom niet op tegen, alleen ben ik niet zo heel erg optimistisch over de vraag of dat beroep in veel gevallen ook inderdaad het gewenste effect zal hebben”. Zonder dat te zeggen bedoelt Holdijk met dit laatste wellicht dat veel rechters in Nederland misschien meer in naam dan in daad volledig onafhankelijk zijn.

De wenselijkheid van een Constitutioneel Hof is al jarenlang een vast onderdeel van de verkiezingsprogramma's van het GPV. GPV-leider Schutte: „We hebben immers wel een grondwet, maar wie bewaakt die grondwet tegenover de gewone wetgever? Dat is nu die wetgever zelf. Het gevaar daarvan is dat de betekenis van de grondwet in feite in de handen wordt gelegd van een toevallige kamermeerderheid van de helft plus één”.

Het GPV sluit in zijn denken hierover aan bij het feit dat de koning(in) bij zijn/haar aantreden trouw zweert aan de grondwet en belooft die te zullen handhaven. „De koning moet de grondwet ook tegenover de volksvertegenwoordiging kunnen handhaven. Natuurlijk kan hij dat niet in persoon. Maar het is wel goed denkbaar dat een onafhankelijk Constitutioneel Hof of een bepaalde afdeling van de Raad van State dat in naam van de koning gaat doen”.

Legitimiteit
Daar is alle reden toe, vindt Schutte, omdat actuele wetsvoorstellen in toenemende mate de klassieke grondrechten dreigen aan te tasten. „Artikel 23, over de vrijheid van onderwijs, is heden ten dage misschien wel het beste voorbeeld. Staatssecretaris Netelenbos zegt herhaaldelijk dat je dat artikel „maatschappelijk” moet interpreteren, waarmee ze dan bedoelt dat je dat artikel naar de eisen van de huidige samenleving en niet langs traditionele weg moet uitleggen. De rechter zou zich dan over de legitimiteit van dat soort redeneringen kunnen uitspreken. Het zou daarom een betere bescherming kunnen bieden aan de rechten van de gereformeerde gezindte”.

Dat juist de kleine christelijke fracties zo positief tegenover een constitutioneel hof staan, verbaast dr. J. W. Sap allerminst. Sap, universitair docent staatsrecht aan de Vrije Universiteit en gepromoveerd op een dissertatie over het calvinisme en de strijd om de democratische rechtsstaat, is zelf ook een groot voorstander van constitutionele toetsing, omdat dat vooral in het belang is van minderheden. Die kunnen dan immers bij een onafhankelijke rechter bescherming van hun rechten afdwingen.

„Ik kan mij bijvoorbeeld heel goed voorstellen dat een brugwachter niet op zondag wil werken, maar wettelijk geen verhaal kan halen omdat de overheid een wet heeft aangenomen waarin geen uitzonderingsbepalingen zijn opgenomen, omdat dat zo inefficiënt is. Met een beroep op de grondwet maakt zo'n man voor een constitutioneel hof wel een grote kans dat zijn rechten worden gewaarborgd”.

Volgens Sap is zo'n hof volledig in overeenstemming met het calvinistische staatsrecht. Bestudering van de geschriften van Calvijn en diens Franse leerlingen, de zogeheten monarchomachen, heeft hem geleerd dat calvinisten altijd uit zijn geweest op het inbouwen van „teugels en tegenwichten” („checks and balances”) in het staatsbestel. „Volgens Calvijn zijn ook regeerders zondige mensen, die openstaan voor machtsmisbruik. Daarom moeten er tegenhangers zijn die die dreigende willekeur kunnen beteugelen”.

„In een klimaat waarin kabinet en Kamer zich soms maar al te graag op het primaat van de politiek beroepen, is die gedachte hoogst actueel. Vooral nu, omdat de beginselen van minderheden in het huidige geestelijke klimaat steeds minder erkenning vinden. Veel politici hebben zich in het verleden tegen een constitutioneel hof verklaard uit angst voor verschraling van het politieke leven. Daarmee bedoelden ze natuurlijk gewoon dat ze bang zijn macht kwijt te raken”.