”Illegale annexatie” is geen annexatie en evenmin illegaal

„De Israëlische regering heeft niet het voornemen om in het gehele gebied van Judea en Samaria Israëlisch recht te laten gelden.” Foto: Ofra, een Joodse nederzetting op de Westoever. beeld RD, Henk Visscher

Het voornemen van de Israëlische regering om de territoriale gelding van Israëlisch recht uit te breiden tot de Jordaanvallei en de Joodse nederzettingen in Judea en Samaria, is internationaalrechtelijk gezien goed verdedigbaar.

De afgelopen jaren zijn we getuige geweest van het opsteken en weer spoedig luwen van internationale stormen over de vestiging van de Amerikaanse ambassade in Jeruzalem, de erkenning door de Verenigde Staten van de Israëlische soevereiniteit over de Golan en de mededeling dat de VS de Joodse nederzettingen in Judea en Samaria niet als illegaal beschouwen.

Inmiddels is er een nieuwe storm opgestoken over de voornemens van de nieuwe Israëlische regering met betrekking tot de Jordaanvallei en de Joodse nederzettingen in Judea en Samaria (Westoever). Premier Netanyahu kondigde bij de presentatie van zijn kabinet in de Knesset aan dat de regering maatregelen wil nemen om de territoriale gelding van Israëlisch recht uit te breiden tot deze gebieden.

Alom, van de VN tot de EU, van de Jordaanse koning tot de Nederlandse ministers Blok en Kaag, van het Vaticaan tot de Wereldraad van Kerken, roept men in koor dat wat Israël van plan is, gekwalificeerd moet worden als annexatie en in strijd is met internationaal recht. Maar is dat wel zo? Het voornemen van de Israëlische regering is internationaalrechtelijk gezien goed verdedigbaar.

Palestina Mandaat

Allereerst moeten we vaststellen of het om annexatie gaat. Volgens internationaal recht is annexatie de verwerving met geweld van territoir van een staat door een andere staat. Maar dat is niet wat er in 1967, na de Zesdaagse Oorlog, is gebeurd. Israël bracht toen de gebieden Judea en Samaria (in de krant meestal Westoever of Westelijke Jordaanoever genoemd) onder controle na agressie door Jordanië. Die gebieden behoorden tot het mandaatgebied Palestina en waren in 1948, als uitkomst van toen ook agressie, door (Trans-)Jordanië bezet en in 1950 in strijd met het internationaal recht door die staat geannexeerd. Joden die daar woonden, werden verdreven. Hun synagogen werden verwoest. De Jordaniërs hebben ook de naam Westoever ingevoerd.

Wat Israël in 1967 deed, was dus niet de annexatie van het gebied van een andere staat. Het was de verwerving van een gebied waar Israël zelf krachtens het in 1922 door de Raad van de Volkenbond vastgestelde Palestina Mandaat sterke papieren had en heeft. Dit Mandaat voorzag de vestiging van een Joods nationaal tehuis in Palestina (inclusief Judea en Samaria) van een internationaalrechtelijke basis. Het Mandaat garandeerde de immigratie en vestiging van Joden in Palestina. Een groot deel van het Joodse volk woonde indertijd immers nog niet in het gebied.

De bedoeling van de Volkenbondsmandaten was het leiden van gebieden en volkeren naar onafhankelijkheid. Deze onafhankelijkheid werd door Israël in 1948 uitgeroepen, maar vanwege de onmiddellijk daaropvolgende aanvalsoorlog van de Arabische staten, waaronder Trans-Jordanië, kon Israël zijn soevereiniteit niet laten gelden in (onder andere) Judea en Samaria.

Dit alles is niet slechts historisch interessant. Het Mandaat is ook nu juridisch nog van betekenis. Artikel 80 van het VN-Handvest bepaalt dat de rechten die staten en vólken onder een mandaat verkregen hebben, gerespecteerd moeten worden, zolang er met betrekking tot het desbetreffende territoir nog geen trustschapsovereenkomst is gesloten. Dat is met betrekking tot Palestina nooit gebeurd.

Bescheiden plannen

Verder geldt het internationaalrechtelijke beginsel ”uti possidetis iuris”. Dat houdt in dat de vóór de onafhankelijkheid bestaande bestuurlijke grenzen bepalend zijn voor de grenzen van de nieuwe staat. Op grond daarvan en gelet op het Mandaat moeten Judea en Samaria als grondgebied van de staat Israël beschouwd worden. Daaraan doet niet af dat in 1949 wapenstilstandsakkoorden zijn gesloten waarin bestandslijnen zijn afgesproken die tegenwoordig in de krant meestal de ”grenzen van 1967” worden genoemd. Dit zijn echter geen internationaalrechtelijke grenzen, maar regels die betrekking hebben op de beëindiging van vijandelijkheden en het scheiden van de troepen. Zij bepalen niets ten aanzien van de soevereiniteit over het territoir.

In dit licht merken we op dat de Israëlische regering terecht niet spreekt over ”annexatie”, de term die door haar tegenstanders en helaas in het algemeen ook door de pers wordt gehanteerd. Verder kunnen we zeggen dat de plannen van de Israëlische regering bescheiden zijn. Zij heeft niet het voornemen om in het gehele gebied van Judea en Samaria Israëlisch recht te laten gelden. Kennelijk houdt men rekening met de contouren van het vredesvoorstel van de Amerikaanse regering ten aanzien van de verdeling van de omstreden gebieden.

Oslo Akkoorden

Dat brengt ons tot slot bij de verhouding van het voornemen van de Israëlische regering tot de met de Palestijnen overeengekomen Oslo Akkoorden. Daarin staat dat de partijen – Israël en de PLO – niet eenzijdig de status van de gebieden mogen veranderen. De kwesties van onder andere de grenzen en de nederzettingen moeten volgens de Oslo Akkoorden in de definitieve regeling opgelost worden. Staat het voornemen van de Israëlische regering daarmee niet op gespannen voet? Daarop kan het volgende geantwoord worden.

Wat Israël van plan is te doen, verandert de status van de gebieden niet. Het plan bevestigt slechts de status van de gebieden die zij krachtens het Mandaat steeds hebben gehad, namelijk als gebieden onder de soevereiniteit van Israël. Als elke soevereine staat kan Israël in onderhandelingen soevereiniteit over een deel van zijn territoir aan een andere partij overdragen. Maar zelfs als men ervan zou uitgaan dat inderdaad de status van de gebieden wordt veranderd door de Israëlische actie, dan nog is dat niet per se in strijd met internationaal recht.

In verdragsrelaties geldt dat, wanneer een van de partijen zich niet houdt aan haar verplichtingen, de andere partij ook de naleving van haar verplichtingen kan opschorten. We zijn door de jaren heen getuige geweest van allerlei schendingen door de Palestijnen van de verplichtingen onder ‘Oslo’. Zo manifesteren zij zich op internationaal terrein als een staat, die zich aansluit bij internationale organisaties en die toetreedt tot internationale verdragen, in strijd met expliciete bepalingen van de Oslo Akkoorden. Dat geeft de Israëlische regering het recht eenzijdige stappen te zetten.

De auteur is als senior fellow verbonden aan thinc (The Hague Initiative for International Co-operation).