Belastingstelsel lijkt op mistfabriek

„Niet alleen ingewijden, maar ook burgers die daar enige moeite voor willen doen, moe-ten de belastingregelgeving kunnen doorzien.” Foto: een medewerker van Nationale-Nederlanden helpt een belastingplichtige bij het invullen van zijn aangifte inkomsten-belasting. beeld ANP, Robin van Lonkhuijsen

Het is hoog tijd voor een levensvormneutraal en doorzichtiger belastingstelsel, betoogt Jos Teunissen.

Op Prinsjesdag werd het belastingplan 2019 bij het parlement ingediend. Daarin wordt, zoals in het regeerakkoord-Rutte III werd aangekondigd, voor inkomen in box 1 (arbeid en eigen woning) een eerste stap gezet naar een ”vlaktaks” met twee tarieven in 2021: een basistarief van 37,05 procent en een toptarief van 49,5 procent vanaf een belastbaar inkomen van 68.507 euro.

Doorzichtiger wordt ons belastingstelsel echter niet en in werkelijkheid wordt het belastingtarief niet vlak. Dat komt doordat de heffingskortingen zijn gehandhaafd (en verhoogd) en vooràl doordat de in 2014 ingevoerde inkomensafhankelijkheid van die kortingen nog is verscherpt.

De algemene heffingskorting (nu 2265 euro) wordt tot 2021 met bijna 500 euro verhoogd tot maximaal 2753 euro en vanaf een belastbaar inkomen van 21.167 euro weer afgebouwd met 5,82 procent van het meerdere. De arbeidskorting (nu 3249 euro) wordt tot 2021 met bijna 700 euro verhoogd tot maximaal 3941 euro bij een arbeidsinkomen van 36.344 euro en vanaf die grens weer afgebouwd met 6 procent van het meerdere.

Hypotheekrenteaftrek

Feitelijk betekent dit dat het marginale belastingtarief (het percentage dat van extra inkomen naar de belasting gaat) tot bijna 12 procent hoger is dan het ‘officiële’ tarief. Het marginale tarief is dus 48,87 procent bij een arbeidsinkomen tussen 36.344 en 68.507 euro. Vanaf dat inkomen (daarbij is de algemene heffingskorting geheel afgebouwd) is het marginale tarief nog 6 procent hoger en bedraagt het 55,5 procent. Bij een inkomen van meer dan zo’n 110.000 euro (dan is ook de arbeidskorting nihil geworden) is het marginale tarief gelijk aan het officiële tarief van 49,5 procent.

Een voorbeeld. Als een arbeidsinkomen van 40.000 euro in 2021 met 10.000 euro stijgt, gaat van dat extra inkomen 4887 euro naar de belasting (3705 euro volgens het officiële tarief plus 582 euro aftrek op de algemene heffingskorting plus 600 euro aftrek op de arbeidskorting).

Dit werkt ook omgekeerd. Bij een inkomen van 50.000 euro resulteert een hypotheekrenteaftrek van 10.000 euro in een belastingteruggaaf van 4887 euro. Dat is méér dan in 2013, toen het formele én marginale belastingtarief nog 42 procent bedroeg. Volgens het regeerakkoord zou de hypotheekrenteaftrek juist verder wordt versoberd!

Ondoorzichtig

Vóór 2014 waren heffingskortingen vaste bedragen en dus niet inkomensafhankelijk. Juist daarom werden bij de invoering van een nieuw belastingstelsel in 2001 de belangrijkste aftrekbare belastingvrije sommen (de belastingvrije voet en het arbeidskostenforfait) omgerekend in heffingskortingen. Anders dan belastingvrije sommen worden heffingskortingen niet afgetrokken van het belastbare inkomen, maar van de over dat inkomen verschuldigde belasting.

Hoofdargument was dat hogere inkomens door de progressieve tariefstructuur een groter ”voordeel” van aftrekbare bedragen zouden hebben dan lagere inkomens. Aangezien een heffingskorting een vast bedrag was, dat in mindering wordt gebracht op de over het belastbare inkomen berekende belasting, zou iedere belastingplichtige voortaan hetzelfde ”voordeel” genieten.

Overigens deugde die redenering niet: het ‘voordeel’ voor hogere inkomens was slechts een gevolg van een ‘nadeel’ (het hogere belastingtarief). In wezen werd met de vervanging van belastingvrije sommen door heffingskortingen verhuld dat de progressiviteit van de belastingen daardoor groter werd dan bleek uit de officiële tarieven.

Heffingskortingen worden door velen verward met belastingvrije sommen en zijn als zodanig al een belangrijke oorzaak van de ondoorzichtigheid van ons belastingstelsel. Zo is een arbeidskorting van 3941 euro (het maximum in 2021) bij een tarief van 37,05 procent net zoveel ‘waard’ als een belastingvrije som van liefst 10.637 euro. Dat is buitenproportioneel, maar dat wordt verhuld door er een heffingskorting van te maken. Een (aftrekbaar) arbeidskostenforfait dat voor bijna alle werknemers hun kosten ruimschoots zou afdekken (en waarbij werknemers met hogere kosten die geheel zouden kunnen aftrekken) zou niet hoger zijn dan zo’n 1000 euro, net als in Duitsland. Omgerekend zou dat neerkomen op een heffingskorting van 370 euro.

Voorzover heffingskortingen of belastingvrije sommen alléén beogen een door de overheid gewenst gedrag te bevorderen (zoals uitbreiding van betaald werk), maar niets te maken hebben met (door dat gedrag veroorzaakte) vermindering van de financiële draagkracht van belastingplichtigen, worden ze in het vakjargon ook wel als ”belastinguitgaven” ofwel belastingsubsidies aangeduid. De huidige arbeidskorting en zeker ook de inkomensafhankelijke combinatiekorting (voor de minstverdienende partner of de alleenstaande ouder met een of meer kinderen tot 12 jaar) hebben weinig of niets meer te maken met draagkrachtverminderende factoren en zijn dus subsidies.

De algemene heffingskorting is daarentegen veel te laag. Als we uitgaan van de bijstandsnorm (17.000 euro netto voor twee samenwonende partners) zou een belastingvrije som die het bestaansminimum afdekt 8500 euro per partner moeten bedragen, wat bij het laagste belastingtarief neerkomt op een algemene heffingskorting van ruim 3200 euro. Dat de overdraagbare (algemene) heffingskorting voor de partner met weinig of geen eigen inkomen door velen ”aanrechtsubsidie” wordt genoemd, is dan ook niet alleen denigrerend, maar ook misleidend. Door de afschaffing van die overdraagbaarheid is de algemene heffingskorting in wezen verworden tot een tweede arbeidskorting.

Protest

De inkomensafhankelijkheid van de heffingskortingen is in 2014 ingevoerd als compensatie voor het niet doorgaan van de in het regeerakkoord-Rutte II (oktober 2012) als herverdelingsinstrument voorziene maatregel tot het inkomensafhankelijk maken van de zorgpremie. Dat veroorzaakte een storm van protest, vooral binnen de VVD. Het regeerakkoord werd opengebroken: om even veel te herverdelen, maar dan niet langs „de zeer zichtbare route van de zorgpremie” (mede-kabinetsinformateur Wouter Bos in Volkskrant van 10 januari 2013), werd gekozen voor de relatief onzichtbare weg van (afbouw van) de heffingskortingen in de inkomstenbelasting. Daarbij werden de formele belastingtarieven ongemoeid gelaten. ”Versobering van heffingskortingen” heet dit in verhullende beleidstaal.

Het RD sprak van ”Geniepig de belastingen verhogen” (21 sept. 2013). Voor het overige is kritiek nagenoeg uitgebleven. De ”relatieve onzichtbaarheid” zal daaraan hebben bijgedragen.

Door die ondoorzichtigheid is ook buiten beeld gebleven dat, als gevolg van de forse verhogingen van de arbeidskorting, de netto verschillen tussen arbeidsinkomens enerzijds en uitkeringen en pensioenen anderzijds sterk zijn vergroot. Zo bedraagt een WW-uitkering 70 procent van het laatstgenoten brutoloon (na twee maanden), maar is het nettoverschil tot 5 procent groter. Als zou worden voorgesteld de uitkering ‘officieel’ met 5 procent te verlagen, zou dat tot protesten leiden en zouden de vakbonden ongetwijfeld in actie komen. Nu blijft het stil...

En doordat de afbouw van de overdraagbare algemene heffingskorting sinds 2012 ook wordt ‘doorvertaald’ in de bijstandsuitkering, is deze inmiddels zo’n tot 1550 euro lager dan deze anders zou zijn geweest. Daar hoor je niemand over. Toen het NIBUD in 2014 waarschuwde dat een bijstandsgezin maandelijks tot 150 euro (drie kinderen) tekortkwam om alle noodzakelijke uitgaven te betalen, werd er geen relatie gelegd met deze afbouwmaatregel.

Zorgbijdrage

Een beoordeling van de feitelijke belastingdruk wordt ook bemoeilijkt door de op grond van de Zorgverzekeringswet aan de fiscus te betalen inkomensafhankelijke zorgbijdrage (een bepaald percentage van het belastbaar inkomen, tot een bepaalde grens). Deze zorgbijdrage moet niet worden verward met de aan de zorgverzekeraar te betalen zorgpremie (die volgens het aanvankelijke regeerakkoord-Rutte 2 óók inkomensafhankelijk zou worden).

Gepensioneerden missen niet alleen de arbeidskorting (behalve voorzover ze nog betaald werk verrichten), maar betalen ook zélf de inkomensafhankelijke zorgbijdrage (5,7 procent in 2019). Voor werknemers wordt deze bijdrage sinds 2013 betaald door de werkgever.

Gepensioneerden hoeven geen AOW-premie meer te betalen. Daardoor is het zogenaamde gecombineerde belastingtarief (belasting plus volksverzekeringspremies) in de eerste twee voor hen geldende belastingschijven 17,9 procent (de AOW-premie) lager dan het voor anderen geldende tarief. Toch houden ze doorgaans netto niet méér over van hun belastbare inkomen, doordat ze geen arbeidskorting (meer) genieten en zelf de zorgbijdrage betalen. Zo houdt een gepensioneerde met een belastbaar inkomen van 20.000 euro daar bijna 500 euro minder van over dan een werknemer met hetzelfde inkomen.

Vóór 2013 moesten werknemers de inkomensafhankelijke zorgbijdrage zelf betalen, maar moest hun dit weer vergoed worden door hun werkgever. Over die vergoeding moesten werknemer dan wél belasting betalen. Omdat de Staat deze belastinginkomsten zou derven toen werkgevers deze bijdrage rechtstreeks aan de fiscus gingen betalen, werd ter compensatie het tarief in de laagste belastingschijf met bijna 4 procent verhoogd. Voor werknemers verliep deze operatie grosso modo neutraal, doordat deze belastingverhoging kon worden ‘weggestreept’ tegen de belasting die ze voorheen moesten betalen over de van de werkgever ontvangen vergoeding. Gepensioneerden werden slechts beperkt gecompenseerd (via verhoging van heffingskortingen en verlaging van de Zvw-bijdrage) en gingen er netto gemiddeld zo’n 2 procent op achteruit. Zzp’ers werden gecompenseerd via verhoging van de MKB-winstvrijstelling van 12 naar 14 procent.

Toeslagen

De fiscale complexiteit wordt verder vergroot door de toeslagen (zorgtoeslag, kindgebonden budget, huurtoeslag en kinderopvangtoeslag). Er is wel eens voorgesteld deze te integreren in het belastingstelsel. Dat is moeilijk, alleen al omdat voor de toeslagen het gezinsinkomen als draagkrachtcriterium wordt gehanteerd, terwijl voor de inkomstenbelasting in beginsel wordt uitgegaan van het individuele inkomen. Het minste wat daarvan kan worden gezegd, is dat dit niet consistent is.

Door deze inconsistentie worden vooral eenverdienergezinnen gedupeerd. De niet-verdienende partner moet wél een zorgverzekering afsluiten (op straffe van een boete), maar komt niet in aanmerking voor zorgtoeslag indien het inkomen van de verdienende partner (en dus het gezinsinkomen) een bepaalde grens overschrijdt. De wetgever gaat er kennelijk van uit dat uit dat inkomen ook de zorgpremie van de niet-verdienende partner moet worden betaald, maar houdt daar bij de belastingheffing géén rekening mee.

Zzp’ers

Door een aantal fiscale voordelen (vooral de zelfstandigenaftrek, de MKB-winstvrijstelling en de startersaftrek) betalen zzp’ers (aanzienlijk) minder belasting en sociale premies dan werknemers met een vergelijkbaar bruto inkomen. Bovendien kunnen ze, anders dan werknemers, ook de bedrijfskosten aftrekken. Overigens maken ze daarnaast aanspraak op de arbeidskorting, hoewel deze juist strekte ter vervanging van de vroegere aftrekbaarheid van arbeidskosten door werknemers.

Doordat als gevolg van die aftrekfaciliteiten hun belastbaar inkomen wordt gedrukt, komen ze daarnaast ook eerder in aanmerking voor (hogere) toeslagen.

Die fiscale voordelen werken trouwens in belangrijke mate averechts. In situaties waarin zzp’ers over weinig of geen onderhandelingsruimte beschikken, gaan die voordelen meestal via lagere tarieven naar de opdrachtgever en fungeren ze dus feitelijk als een soort subsidie voor die opdrachtgever. Mede daardoor is een zzp’er voor de opdrachtgever tot 80 procent goedkoper dan een werknemer met een minimumloon.

Naast de afschaffing van de ziektewetuitkering onder het tweede paarse kabinet en de gelijktijdige invoering van een tweejarige doorbetalingsplicht voor werkgevers bij ziekte van een werknemer (en de administratieve re-integratierompslomp), verklaart dit de sterke toename van flexwerk in Nederland.

Misleid?

Ons belastingstelsel lijkt inmiddels op een mistfabriek. De cynicus zou kunnen concluderen dat bij belastingwetgeving de gedachte leidend is dat burgers recht hebben op onwetendheid en dat ”doorzichtig belastingstelsel” een innerlijk tegenstrijdige term is. De laatste jaren is er veel te doen geweest over complexe belastingconstructies die (zonder formeel de wet te schenden) door bedrijven zijn opgetuigd om zaken te verhullen en anders voor te stellen dan ze daadwerkelijk zijn.

Maar een staat die zijn belastingwetgeving zó troebel en ingewikkeld maakt, dat het zeker voor niet-ingewijde burgers niet of nauwelijks meer is te begrijpen, doet in wezen hetzelfde. Het democratische mandaat waaraan parlement en regering hun legitimiteit ontlenen, stelt ook eisen aan de doorzichtigheid van regelgeving. Niet alleen ingewijden, maar ook burgers die daar enige moeite voor willen doen, moeten die regelgeving kunnen doorzien en bekritiseren. Onnodige complexiteit ondermijnt het vertrouwen in een bestel waarvan publieke discussie en verantwoording de kern vormen.

Het is hoog tijd voor een levensvormneutraal en doorzichtiger belastingstelsel. Om te beginnen zouden heffingskortingen moeten worden vervangen door aftrekbare sommen, die de werkelijkheid (reëel gemaakte kosten) zoveel mogelijk benaderen. Ter herinnering: de invoering in 2001 van heffingskortingen hield verband met het progressieve belastingstelsel. Bij een echte vlaktaks hebben we die dus niet meer nodig.

De auteur is hoogleraar algemeen staatsrecht.