Hoogleraar onderwijsrecht: „Wet burgerschap strijdig met vrijheid van onderwijs”

Vrijheid van onderwijs
Van Schoonhoven. beeld VU
2

Minister Slob gaat strengere eisen stellen aan het burgerschapsonderwijs. Renée van Schoonhoven, hoogleraar onderwijsrecht, vindt dat de bewindsman de onderwijsvrijheid teveel inperkt. Ze leest hem de les.

Drie belangrijke bezwaren heeft Van Schoonhoven tegen het wetsvoorstel van de minister van ChristenUnie-huize. Die zijn onderwijsrechtelijk, sociologisch en onderwijskundig van aard. Volgens de hoogleraar aan de VU te Amsterdam zou Slob er goed aan doen de wet te heroverwegen.

Ter opfrissing. Sinds 2006 staat in de wet dat scholen burgerschapsonderwijs, ook wel burgerschapsvorming genoemd, moeten geven. Scholen dienen leerlingen bij te brengen wat het betekent om Nederlands staatsburger te zijn. Die verplichting was het antwoord van de overheid op de doorgeschoten individualisering en de toestroom van buitenlanders. Anno 2020 vindt de overheid de bepaling uit 2006 te vrijblijvend. De Tweede Kamer drong aan op extra bepalingen. Minister Slob diende een wet in bij de Tweede Kamer waarin staat dat scholen bij burgerschapsvorming onder meer „kennis en respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat” moeten bijbrengen. Wát de scholen precies aan burgerschapsonderwijs moeten doen, staat niet nader omschreven. Dat komt in een later stadium in de onderwijsdoelen, het curriculum, te staan.

Toch plaatst Van Schoonhoven nu reeds drie vraagtekens bij de wet van de bewindsman. „Allereerst heb ik onderwijsjuridisch gezien een bezwaar. Volgens de Grondwet is het geven van onderwijs vrij. Dat staat er al in sinds 1848. Bij de financiële gelijkstelling tussen het openbaar en bijzonder onderwijs in 1917 heeft de overheid als eis gesteld dat ze deugdelijkheidseisen mag stellen aan het onderwijs. Maar die deugdelijkheidseisen mochten er alleen komen bij wet en altijd met eerbiediging van de vrijheid van richting. De wetgever mag niet treden in zaken van levensbeschouwing en religie in en rond een bijzondere school. Deugdelijkheidseisen zijn objectiveerbare zaken zoals bevoegdheid van docenten, omvang van onderwijstijd en naleving van regels over omgang met kinderen, ouders en personeel.”

Maar mag de overheid zich dan helemaal niet bemoeien met de inhoud van het onderwijs?

„De wetgever mag zich wel bemoeien met hetgeen scholen moeten onderwijzen, maar die bemoeienis mag niet als de vrijheid van inrichting de richting van de school raakt, zoals bij de keuze van leermiddelen of bij benoeming van leerkrachten. En als de overheid zich wel met de inhoud gaat bemoeien, moet dat zo minimaal mogelijk zijn. Zo is dat nu eenmaal geregeld in ons land.”

Als u die criteria naast de wet van minister Slob legt, hoe valt de beoordeling dan uit?

„De vrijheid van richting komt in het geding als de overheid gaat voorschrijven welke burgerschapsvaardigheden leerlingen moeten hebben. Burgerschap gaat over de plaats van het individu en de groep in de samenleving. Dat raakt direct aan de levensbeschouwing en morele dimensies van de school.

Verder staat in het wetsvoorstel dat scholen moeten zorgen voor een cultuur die in overeenstemming is met de basiswaarden van de democratische rechtstaat en de fundamentele mensenrechten. Maar er is ook een andere werkelijkheid. Scholen dragen culturen in zich die zijn gebaseerd op waarden en normen die op hun beurt weer voortvloeien uit hun levensbeschouwing of religie. Het stellen van die zorgplicht strijdt mijns inziens met de vrijheid van onderwijs en met de vrijheid van vereniging. Mijn voorlopige conclusie is dan ook dat het wetsvoorstel op een aantal onderdelen inbreuk doet op de vrijheid van richting en inrichting van het onderwijs.”

Minister Slob stelt dat de onderwijsinspectie bij de toetsing wettelijke minimumnormen in acht zal nemen. Is dat niet afdoende?

„Ik vrees dat de inspectie de vrije hand krijgt. En waar dat toe kán leiden, weten we. Dit voorjaar presenteerde de inspectie een onderzoek naar de manieren waarop scholen invulling geven aan het burgerschapsonderwijs. De inspectie toetste toen reeds op allerlei onderdelen die helemaal niet wettelijk vastliggen. En dat terwijl nog maar enkele jaren geleden door een initiatiefwet van D66-Kamerlid Van Meenen en zijn SGP-collega Bisschop is afgesproken dat de inspectie alleen de deugdelijkheidseisen mag toetsen.

De nieuwe wet over het burgerschap geeft de onderwijsinspectie feitelijk weer meer ruimte. In een toelichting op de wet schrijft de bewindsman dat bij een schoolcultuur die in lijn is met de basiswaarden van de democratische rechtstaat en de fundamentele rechten van de mensen, er een botsing van grondrechten kan optreden. Het non-discriminatiebeginsel uit artikel 1 van de Grondwet kan schuren met de vrijheid van godsdienst, vereniging of onderwijs. De inspectie moet hierop gaan toezien. Dat gaat weliswaar marginaal gebeuren, maar de minister laat duidelijk ruimte aan de inspectie om tot een eigen afwegingskader te komen. Dat lijkt mij niet wenselijk; het opstellen van zo’n kader is een taak van de wetgever.”

Wat vindt u ervan dat scholen kennis van en respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat en de fundamentele mensenrechten moeten bijbrengen?

„Daar is op zich niets mis mee. Het probleem is dat de wetgever een zeer beperkte invulling van die basiswaarden en mensenrechten geeft. In de toelichting op de wet wordt gesproken over verdraagzaamheid, gelijkwaardigheid en non-discriminatie. Maar de Grondwet bestaat niet alleen uit grondrechten die op de vrijheden van het individu zijn gericht. Liberaal-democraten en neoconservatieven richten zich sterk op de enkeling, maar burgers kunnen soms ook overtuigd onderdeel zijn van een groep met de bijbehorende regels. Mensen die graag rekening houden met gemeenschappen, hebben met deze wet het nakijken. Dat is niet terecht. Op dit onderdeel is de wet eenzijdig.

Individuen mogen in ons land bepaalde traditionele of afwijkende standpunten hebben van hetgeen de meerderheid vindt. Dat recht moeten we koesteren. In de Grondwet is namelijk het recht van groepen vastgelegd om een bepaalde overtuiging of geloofsovertuiging te hebben. Ook als die afwijkt van hetgeen de meerderheid vindt. De groepen hebben op basis van artikel 23 van de Grondwet ook het recht om eigen lesmethodes te maken en daaruit les te geven. Dat mag, ook op publiek bekostigde scholen.

Ik maak me grote zorgen over de ontwikkeling in media en politiek die suggereert dat dat anno 2020 niet meer kan. Zo ontstaat een wij-zij-tegenstelling tussen seculieren en gelovigen. En dat is nu juist niet de bedoeling van de wet. Die wil leiden tot sociale cohesie. Is dat doel bereikt als alle burgers dezelfde opvattingen hebben als de geïndividualiseerde moderne mens? Ik denk van niet. De socioloog prof. Kees Schuyt leerde ons dat sociale integratie een dynamisch evenwicht is dat bestaat tussen delen in een samenleving met hun eigen opvattingen.”

Maar moet er dan helemaal niets extra’s gebeuren bij burgerschapsvorming?

„Er zijn zeker redenen om serieus na te denken over burgerschapsvorming, maar dat moet dan op een manier die onderwijsjuridisch gezien houdbaar is. De Onderwijsraad heeft al eerder gepleit voor praktische ondersteuning van scholen en onderwijsgevenden om burgerschapsonderwijs vorm te geven.”

Tot welk oordeel komt u als u onderwijskundig naar de wet kijkt?

„Ik vind het lastig dat minister Slob nu in de wet de algemene opdracht aan scholen over burgerschapsonderwijs verduidelijkt en de uitwerking van die opdracht in de concrete doelen voor het onderwijs apart gaat regelen. Curriculum.nu krijgt alle ruimte van de bewindsman om aan de slag te gaan met het formuleren van nieuwe onderwijsdoelen. Een van de bezwaren tegen de huidige wettelijke regels over burgerschapsvorming is de onduidelijkheid voor scholen, maar door de nieuwe wet blijft die onduidelijkheid nog steeds bestaan. Veel hangt af van de concrete invulling in de onderwijsdoelen. Daarover bestaat nu nog veel onduidelijkheid. Dat maakt de discussie erover lastig.”

Wat adviseert u minister Slob?

„Hij zou er goed aan doen de wet te heroverwegen.”