Deze onafhankelijke raad adviseert regering en parlement, de zogenoemde wetgevers, over nieuwe wetgeving. Volgens de raad kan de wetgever er best nog wel een schepje bovenop doen bij het maken van wetten. Ook bij het hele proces tot de totstandkoming van een nieuwe wet is verbetering mogelijk.

De raad benadrukt dat de wetgever ervoor is om het algemeen belang te waarborgen en ervoor te zorgen dat er draagvlak is voor een wet. „De wet mag niet louter een product zijn van een of meer groepen in de samenleving” of slechts een stempel zetten op akkoorden.

Maatschappelijke groeperingen bijvoorbeeld worden al in een vroeg stadium betrokken bij de wetgeving. Ook sluit de overheid politieke akkoorden die dan noodgedwongen in wetten moeten worden vastgelegd. Op zichzelf begrijpelijk, maar er zijn wel grenzen aan, aldus de raad.

De wet moet normen bevatten: wat ieders rechten en plichten zijn. Maar de Raad van State constateert dat in de wet steeds vaker zogenoemde open normen staan. Dan moeten rechters „antwoorden vinden waar de wet die duidelijkheid niet biedt”, en moeten bestuurders zelf hun regels maken om de leemte te vullen. Dat is niet wenselijk, vindt de raad.