Op tafel staan borden macaroni en koppen koffie. Over tafel gaat een vraag: „Je bent journalist? Wat denk je van de plannen rond landhervormingen in Zuid-Afrika?” Het decor is een van de restaurants op de luchthaven van Johannesburg, tijdens een tussenstop een goede gelegenheid om de wachttijd tot de verbindende vluchten te overbruggen. Aan de overkant van de tafel zit een jonge, Zuid-Afrikaanse, ondernemer uit Kaapstad.

„Mijn vader is boer en mijn opa was het”, zegt hij. Hij vertelt hoe ze hun land hebben ontwikkeld, erin hebben geïnvesteerd en het hebben gemaakt tot wat het nu is. „Stel dat de regering dat zou onteigenen, dan treft dat niet primair in de portemonnee, maar emotioneel”, maakt hij duidelijk. „Het is deel van onze familiegeschiedenis.”

Zijn onrust stoelt op een motie die het Zuid-Afrikaanse parlement in maart aannam, waarin het zich uitsprak vóór de mogelijkheid van landonteigening zonder compensatie. Omdat dit onder de huidige grondwet niet mogelijk is, moet een parlementaire onderzoekscommissie advies uitbrengen over de wenselijkheid ervan. Die heeft tot 11 september de tijd, waarna een nieuwe stemming plaatsvindt.

Besloten is er dus nog niets, maar het zaad van de onrust is gezaaid. Alana Bailey van de Zuid-Afrikaanse burgerrechtenorganisatie AfriForum is al even bezorgd als de Kaapse zakenman. Ze is in juni naar Europa gevlogen om de situatie in haar land onder de aandacht te brengen van regeringen, media en belangenorganisaties. „Grondeigenaren voelen zich nu vogelvrij”, zegt ze in een Amsterdams hotel. „Dat is een gevaarlijke ontwikkeling.”

„Niemand is tegen landhervormingen”, onderstreept Bailey, ook haar AfriForum niet. „Maar cruciale voorwaarde is wel dat de regering de eigendomsrechten en de voedselzekerheid waarborgt.”

Vrijheidsstrijders

Ondanks alle pogingen die sinds 1994 zijn ondernomen om het land tussen blanke en zwarte Zuid-Afrikanen eerlijker te verdelen (zie: ”Moeizame landhervormingen”), is nog altijd 72 procent van de agrarische grond in handen van blanke boeren.

Veel Zuid-Afrikaanse burgers ervaren dat als onrechtvaardig. „We willen ons land terug omdat wij, net als blanke mensen, ook weten hoe we het land moeten bewerken en vee moeten houden”, zei een inspreekster deze week op een publieke consultatie over de plannen rond landonteigening in Adelaide, in de Oostkaap. „Wij willen ook grote tuinen kunnen verwerven waar onze kinderen kunnen spelen. Nu spelen ze op straat met het risico van ongelukken.”

De onvrede over de landverdeling wordt versterkt door de stijgende armoedecijfers in Zuid-Afrika. Volgens gegevens over 2015 heeft meer dan de helft van de Zuid-Afrikaanse bevolking moeite om de eindjes aan elkaar te knopen. „De onopgeloste landkwestie in Zuid-Afrika is een tijdbom”, schreef de prominente Zuid-Afrikaanse landrechtdeskundige prof. Lungisile Ntsebeza daarom recent in het tijdschrift Foreign Policy.

Zelfbenoemd „revolutionair activist” Julius Malema van de radicale partij Economische Vrijheidsstrijders (EFF) spint garen bij deze onlustgevoelens. Hij is de stem van ontevreden Zuid-Afrikanen, die zich binnen regeringspartij ANC niet meer gehoord voelen. Het is zijn partij die in maart de motie indiende om landonteigening zonder compensatie mogelijk te maken.

De steun binnen het ANC voor de motie kan niet los gezien worden van de opkomst van Malema en het EFF. Om te voorkomen nog meer stemmers aan het EFF te verliezen, zoekt het ANC naar een geharnaster uitstraling. Na een beladen partijcongres, waarbij de afgevaardigden voor de mogelijkheid van landonteigening zonder compensatie stemden, omarmde ook president Cyril Ramaphosa het idee als regeringsbeleid.

Van Ramaphosa is bekend dat hij niet stond te juichen bij het voorstel. De president verdedigt het idee nu, al heeft hij van meet af aan geprobeerd de gemoederen te sussen. Hij benadrukte meermalen dat het proces zorgvuldig moet plaatsvinden en de economische groei van het land niet mag schaden.

Politieke onwil

In het hol van de leeuw, op een bijeenkomst van de Afrikanerbond in mei, formuleerde de president de uitgangspunten van het beleid. „We moeten erkennen”, zei hij, „dat de verdrijving van de meerderheid van de Zuid-Afrikanen van hun land (door een blanke minderheid, MW) de bron van armoede en ongelijkheid is waarin we nu leven.” Daarnaast maakte hij duidelijk dat het overgrote deel van het land „nooit gereserveerd had mogen worden voor één groep Zuid-Afrikanen.”

Bailey snapt die punten, maar het overtuigt haar nog allerminst van de noodzaak van deze actie. „De waarheid is dat het idee politiek gemotiveerd is”, zegt ze. „Ramaphosa moet zijn positie binnen een sterk verdeeld ANC bewaken en de partij bijeen zien te houden.” Ze wijst erop hoe nipt hij binnen de partij is verkozen tot opvolger van Zuma.

Volgens Bailey zijn corruptie en falend overheidsbeleid bepalender geweest voor het echec van de landhervormingen dan het ontbreken van bevoegdheden. „De politieke wil ontbrak simpelweg. Het thema landhervormingen heeft nooit de prioriteit van de regeringen gehad.”

Veel experts wijzen op de een of andere manier op de falende overheid als ze het moeizame proces van landhervormingen proberen te verklaren. Ze wijzen op de zwakke instituties en hun vatbaarheid voor corruptie en patronage, op de bureaucratische hobbels om land te verwerven en de te kleine leningen die de staat wilde toekennen aan beginnende boeren. Sommige stukken land die te koop kwamen, waren bovendien te groot en te complex voor een startende boer, maar opdeling ervan lag moeilijk.

De rechten van landeigenaren zijn tegelijkertijd lang niet altijd gerespecteerd. Volgens onderzoeker Ruth Hall (Kaapstad) zijn sinds 1994 bijna een miljoen zwarte Zuid-Afrikanen onder dwang van hun land verdreven. „Het percentage gedwongen landonteigeningen van arme, zwarte, mensen is in de eerste tien jaar van de democratie feitelijk gestegen”, zei ze in juni tegenover de commissie die de mogelijke grondwetswijziging onderzoekt. Het is een opmerkelijk gegeven in een strijd om meer land aan zwarte eigenaars toe te kennen.

Laaghangend fruit

Bailey merkt op dat er nog veel „laaghangend fruit” geplukt kan worden: land dat braak ligt en soms in handen van eigenaars buiten Zuid-Afrika is. Ze vindt in die suggestie landbouwexpert prof. Ntsebeza aan haar zijde. Het zou lonen te beginnen met de onteigening van land dat niet, of nauwelijks, onder productie is of belast is met zware schulden, stelde hij recent in de Zuid-Afrikaanse krant Daily Maverick. „In dat geval zou onteigening tot een toename van de productie kunnen leiden.”

Feit is dat met dergelijke voorstellen het overgrote deel van de agrarische grond in handen van blanke boeren blijft. „De emoties rond landhervormingen zijn helemaal te begrijpen”, zegt Bailey nog eens. „Maar denk ook aan de gevolgen van voorstellen als deze.”

Daarover wil dr. Heinrich Matthee, risicoconsultant en onderzoeker, wel een boekje opendoen. Hij is onder meer verbonden aan de universiteiten van Leiden en Amsterdam, maar is van geboorte Zuid-Afrikaan en volgt de ontwikkelingen in zijn moederland op de voet. „De Zuid-Afrikaanse regering speelt met vuur”, stelt hij onomwonden. „De onrust beperkt zich niet tot boeren, maar heeft ook zijn weerslag op andere sectoren. Grondeigenaren hebben geen zekerheid meer. Bedrijven zijn niet gek, die gaan in zo’n context geen investeringen doen.”

Daarnaast lopen de banken volgens hem risico’s. Worden zij bij uitstaande leningen straks bijvoorbeeld ook niet gecompenseerd in het geval van landonteigeningen? De topman van de Zuid-Afrikaanse Vereniging van Banken, Cas Coovadia, waarschuwde al meermalen voor een „erosie van eigendomsrechten” en voor het gevaar dat land niet langer kan dienen als onderpand bij leningen.

Niet paniekerig

Er is nog altijd een goede kans dat de soep niet zo heet gegeten gaat worden als hij wordt opgediend. Na een landdag in mei relativeerde het ANC het plan voor landonteigeningen zonder compensatie op een aantal belangrijke punten. Zo stelde de partij onder meer dat een grondwetswijziging nog allerminst zeker is: misschien is die wel niet nodig omdat landonteigening zonder compensatie grondwettelijk nu ook al mogelijk lijkt te zijn.

De partijleiding zei bovendien dat de focus meer zal liggen op het verwerven van grond in stedelijk dan in agrarisch gebied. Zuid-Afrika verstedelijkt in rap tempo, zodat grond daar het hardst nodig is, motiveerde het ANC. Van grootschalige onteigeningen zal bovendien sowieso geen sprake zijn. Tegenover de EFF van Malema keerde de partij zich expliciet tegen het idee om alle grond staatseigendom te maken en stelde dat elke grondonteigening per geval zal worden behandeld.

Bailey is er ondanks alle terugtrekkende bewegingen van het ANC niet gerust op. „De partij heeft verwachtingen geschept en het is moeilijk om daar nu weer op terug te komen. De frustraties onder de bevolking over de rol van de regering zijn groot: vrijwel dagelijks zijn er protesten tegen de magere dienstverlening, zoals in de gezondheidszorg. De partij moet een punt maken. Daarnaast is de drempel voor illegale landonteigening hoe dan ook verlaagd. Dit voorstel heeft op tafel gelegen en dat valt niet meer ongedaan te maken.”

Zaait het AfriForum niet onnodig paniek, zoals minister Lindiwie Sisulu van Internationale Betrekkingen en Samenwerking de organisatie voor de voeten wierp? Bailey schudt haar hoofd. „We zijn niet paniekerig, maar het gaat ons wel om de ernst van de zaak. Dit gaat om veel meer dan de angst van boeren. Zuid-Afrika geeft hiermee een totaal verkeerd signaal af.”

Moeizame landhervormingen

De kwestie van de landhervormingen torst Zuid-Afrika al sinds de komst van de eerste democratische regering in 1994 met zich mee. Op dat moment was zo’n 80 procent van het land in handen van blanke boeren. De zwarte meerderheid van de bevolking kon het grootste deel van de 20e eeuw enkel bezit verwerven in de zogenoemde thuislanden.

Het was dan ook niet verwonderlijk dat de nieuw aangetreden regering in 1994 meer evenwicht in het landbezit wilde aanbrengen. De regering-Mandela stelde zich ten doel in vijf jaar tijd 30 procent van de agrarische grond te hebben overgeheveld van blanke naar zwarte eigenaren. Van dwang mocht echter geen sprake zijn: het leidende principe was dat grond op vrijwillige basis van eigenaar zou wisselen.

Die werkwijze mislukte hopeloos. Na vijf jaar was niet meer dan 1 procent van het land overgegaan in andere handen. Ook in de volgende jaren voltrok het proces zich, ondanks aanscherping van het beleid, slechts moeizaam. Begin dit jaar stond de teller voor de herverdeling van land op 8 procent, wat dus betekent dat nog altijd 72 procent van de agrarische grond een blanke eigenaar heeft.

In maart 2018 nam het Zuid-Afrikaanse parlement een motie aan om de mogelijkheid van landonteigening zonder compensatie te onderzoeken. Een parlementaire onderzoekscommissie heeft tot 11 september de tijd gekregen om te onderzoeken of daarvoor de grondwet gewijzigd moet worden. In dit kader vinden er in het hele land brede maatschappelijke consultaties plaats.

Na advies van de commissie komt er een voorstel terug in het parlement. Voor een grondwetswijziging is niet alleen twee derde van de stemmen in het parlement vereist, maar ook de steun van zes van de negen provincies in de Nationale Raad van Provincies.

Nederlands vertrouwen in rechtsstaat Zuid-Afrika

De VVD en het CDA hebben in april naar aanleiding van de Zuid-Afrikaanse plannen voor landonteigening zonder compensatie separaat Kamervragen gesteld over de positie van landeigenaren in Zuid-Afrika. De fracties wilden van de regering graag weten hoe de Nederlandse regering de situatie inschat en op welke wijze de Nederlandse ambassade de situatie volgt of tracht te beïnvloeden. Het CDA vroeg zich bovendien af of de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken aan Zuid-Afrika heeft voorgehouden dat zowel de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens als het Afrikaans Handvest voor Mensenrechten willekeurige ontneming van eigendom verbieden.

De regering liet in antwoord daarop in juni weten dat er „een reële mogelijkheid” bestaat „dat de onderzoekscommissie concludeert dat er geen wijziging van de grondwet nodig is.” Daarnaast gaf ze aan dat de ambassade in Zuid-Afrika de situatie nauwlettend volgt en „nauwe contacten” onderhoudt met zowel de autoriteiten als belangengroepen, denktanks en academici over het landverdelingsvraagstuk.

Verder liet de regering weten niet bang te zijn voor Nederlandse investeringen. „Hoewel de Nederlandse ambassade in Zuid-Afrika signalen heeft ontvangen dat enkele Europese bedrijven pas op de plaats maken, zijn er op dit moment geen redenen om aan te nemen dat Nederlandse investeringen in het kader van de landonteigeningsplannen onder druk staan.”

In antwoord op de vraag van het CDA over een mogelijk conflict met mensenrechtenverdragen antwoordde de Nederlandse regering dat Zuid-Afrika „sterke democratische instellingen” kent en „een robuust systeem van grondwettelijke checks and balances. Hierin zijn ook de eigendomsrechten verankerd.” De regering heeft daarom geen reden „aan te nemen dat Zuid-Afrika in dit proces uit de pas loopt” met de verschillende mensenrechtenverdragen.