”Denk mee met de raad”, ”In gesprek met de stad” en ”Zonder burgers geen beleid”: het is maar een greep uit de vele teksten waarmee gemeenten burgers stimuleren om deel te nemen aan het beleidsproces. Burgers doen ook steeds meer mee, bij het agenderen, het uitvoeren én het controleren van beleid.

Uit onderzoek van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) komt naar voren dat raadsleden meer het maatschappelijk effect als uitgangspunt voor het uitoefenen van hun controlerende taak (willen) nemen. De burger kan daarin een belangrijke rol spelen omdat hij, naast de vaak al voorhanden zijnde vakinhoudelijke deskundigheid, een andere vorm van kennis kan inbrengen, namelijk ervaringsdeskundigheid. Ofwel kennis over de wijze waarop beleid in de praktijk uitwerkt (social impact audit) en over de vraag of beloofde prestaties naar behoren zijn geleverd (public value audit).

Vooral de ervaringsdeskundigheid telt; alle overige kennis en kunde die burgers hebben, zijn een mooie bijkomstigheid, maar moeten niet het uitgangspunt vormen voor hun betrokkenheid bij controle en verantwoording van gemeentelijk beleid.

Burgerbetrokkenheid aan de achterkant van het beleid is vrij recent en voor zowel de lokale overheid als de samenleving nog wennen. Raadsleden zijn nu nog vaak terughoudend als het erom gaat de burger meer te betrekken bij wat zij als hun primaire taak beschouwen: controle. Dat is niet zozeer uit onwil. Het heeft meer te maken met de lastige vraag: Hoe doe je dat, de burger betrekken bij de evaluatie van het beleid? Door recht te doen aan de inzet en inbreng van burgers en door tegelijkertijd oog te hebben voor de gemeenteraad, die vanuit democratisch oogpunt eindverantwoordelijke is.

Interactie

Tot laat in de jaren 70 van de vorige eeuw nodigden lokale overheden burgers uit om naar beleidsplannen te komen luisteren. Hoewel er ruimte was voor het stellen van vragen en soms ook voor het uiten van bezwaren, was er geen sprake van interactie.

Bijna dertig jaar geleden lieten burgers op niet mis te verstane wijze hun ontevredenheid blijken over de beperkte mogelijkheden tot meepraten. Bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1990 bleven ze massaal weg. Slechts 61 procent van de kiezers kwam opdagen, toen een historisch dieptepunt. Geschrokken startten gemeentebesturen lokale experimenten waarin burgers ”reële inspraakmogelijkheden” kregen om de besluitvorming daadwerkelijk te beïnvloeden.

De experimenten leverden interessante inzichten op. Een van die inzichten is dat burgers interactief beleid alleen accepteren als hun bijdrage ook werkelijk in het beleid is terug te vinden. Een ander inzicht is dat het beleid er kwalitatief beter van kan worden als burgers bij de productie ervan betrokken zijn.

Hoewel de overheid initiator van burgerparticipatie bleef en de volksvertegenwoordiging de laatste stem had, begonnen de verhoudingen tussen overheid en samenleving te kantelen. Of in bestuurskundig jargon: ”horizontaler” te worden. De burger is niet meer alleen afnemer van beleid, maar wordt er tevens vormgever van.

Overheden bieden hem daarvoor ook steeds meer ruimte, vanuit het besef dat ze niet alles alleen kunnen doen. Daar komt nog bij dat de burger meer zelf aan de slag gaat, met coöperaties, buurtverenigingen en bewonersbedrijven.

Minder afgebakend

De grotere betrokkenheid van de burger past bij de wisseling van het bestuurlijk perspectief, waarin niet de overheid maar de samenleving leidend is en het initiatief neemt. Maatschappelijke partijen en individuele burgers doen mee binnen de bestaande overheidskaders, als dat past, maar treden daar als dat nodig is net zo gemakkelijk buiten.

De interactie tussen overheid en samenleving is daardoor wederkeriger, onvoorspelbaarder, ongestructureerder en minder afgebakend geworden. Er zijn vormen van burgerparticipatie die aan de kernwaarden van de representatieve democratie raken en daarmee ook aan die van het politieke primaat. Dat komt vooral lokaal tot uiting bij de controle en verantwoording van het beleid.

Behalve de gemeenteraad –controle is zijn primaire taak– zien ook andere partijen toe op de uitvoering van beleid. Meestal partijen die (in)direct gelieerd zijn aan de gemeente, zoals de lokale rekenkamer(commissie), de accountant, de auditcommissie en de ombudsman. En soms partijen die niet tot die ”binnenring” behoren en wat meer op afstand staan, zoals cliëntenraden, raden van commissarissen, journalisten en onderzoeksinstituten. Samen geven deze, vaak sterk uiteenlopende partijen invulling aan het lokale systeem van checks-and-balances.

Dat de burger meer bemoeienis heeft met het beleid, is vooral merkbaar aan de voorkant van de beleidscyclus, in de agendavorming. Maar het accent verschuift geleidelijk steeds verder naar achteren, naar participatie in de besluitvorming en naar uitvoering van beleid.

De betrokkenheid van de burger bij beleidsevaluatie, waar controle en verantwoording onder vallen, is relatief nieuw en de voorbeelden ervan zijn schaars. Verder dan deelname aan klanttevredenheidsonderzoeken komt het meestal niet.

Nieuwe dynamiek

Wij verwachten dat de betrokkenheid van de burger in álle fasen van de lokale beleidscyclus op termijn zal toenemen. De belangrijkste reden voor die veronderstelling is dat veel taken en verantwoordelijkheden bij de gemeente zijn gelegd en dat de mondige burger op al die terreinen wil meedenken en (mee)beslissen. En hij kan het ook. Door de voortschrijdende digitalisering van processen heeft hij immers meer én andere mogelijkheden om in het beleid te participeren.

Immers, participatie is dankzij de digitalisering niet langer tijd- en plaatsgebonden. Bovendien delen overheden steeds meer informatie met de buitenwereld. Dat varieert van het openbaar maken van notities en beleidsoverwegingen tot het beschikbaar stellen van gegevens in de vorm van open data. En ten slotte weet de burger vrij gemakkelijk aan informatie te komen, via WOB-verzoeken en internet.

De gemeenteraad heeft in de loop der jaren steeds meer mogelijkheden gekregen om de burger, na besluitvorming, bij het beleid te betrekken. Samen kunnen ze de controlecyclus evalueren en nadenken over hoe die kan worden aangescherpt en verbeterd. Dit kan een leerproces in gang zetten dat het hele systeem van lokale checks-and-balances ten goede komt.

Maar hoezeer gemeenteraadsleden de betrokkenheid van de burger ook aanmoedigen en bevorderen, zij blijven wel eindverantwoordelijk voor de controle en verantwoording van het beleid. Voor die taak zijn ze immers door de burgers gekozen.

Jorgen Schram is onderzoeker en opleidingsmanager bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Mark van Twist is decaan en bestuurder van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, Martijn van der Steen is er adjunct-directeur en tevens directeur van de denktank. Dit artikel komt voort uit de Democratic Challenge, een driejarig experimenteer- en leerprogramma van het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, gericht op vernieuwing van de lokale democratie. Bron: socialevraagstukken.nl