De formatie van Ruttes eerste kabinet in 2010 duurde, gerekend vanaf de verkiezingen, 127 dagen. Zijn tweede kabinet (in 2012) was een stuk sneller rond: in 52 dagen. Een gemiddelde formatieduur dus van 89,5 dag, exact de gemiddelde lengte van alle kabinetsformaties sinds de Tweede Wereldoorlog (zie ook infographic).

Hoe lang de vorming van het derde kabinet-Rutte gaat duren, is koffiedik kijken. Informateur Schippers wil het liefst voor de zomervakantie klaar zijn. Maar het zou ook zomaar na Prinsjesdag kunnen worden. Dan is het al half september.

Haast is er dit keer niet bij. Na de verkiezingen in 2012 groeide de staatschuld explosief. VVD en PvdA wilden daar zo snel mogelijk een einde aan maken. De liberale voorman Rutte en zijn PvdA-collega Samsom vormden zó rap een coalitie dat hun fracties het nauwelijks konden bijbenen. En hun kiezers al helemaal niet; die van de PvdA bleken bij de Tweede Kamerverkiezingen in maart jongstleden zelfs nog niet bekomen van de schrik dat hun partij met de VVD in zee was gegaan en lieten de PvdA massaal in de steek.

Lees ook

Informateur in juni klaar

Achteraf bezien is het de vraag of het wel zo verstandig was van beide coalitiepartijen om in no time enorme bezuinigingen af te spreken en in gang te zetten. „Die hebben veel schade veroorzaakt”, analyseert prof. mr. P. P. T. Bovend’Eert, hoogleraar staatsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen. „Er was niet goed over nagedacht, naar bezwaren was nauwelijks geluisterd.”

Wat hem betreft hoeft een nieuw kabinet niet met stoom en kokend water in elkaar te worden gezet. „Een tijdje zonder kabinet is een zegen: geen nieuwe maatregelen, geen nieuw beleid, maar een beetje rust en bezinning.” Dat dat helemaal geen kwaad kan, bleek in België na de verkiezingen van 2010. De formatie van het kabinet-Di Rupo daarna duurde 541 dagen. Terwijl er nauwelijks geregeerd werd, draaide het land bovengemiddeld goed.

Bovend’Eert pleit daarom voor „iets meer voorzichtigheid.” En voor een andere aanpak dan in 2012. Toen ruilden VVD en PvdA allerlei beleidsterreinen uit: de VVD ging bijvoorbeeld akkoord met het inkomensafhankelijk maken van de zorgpremie, de PvdA slikte de strafbaarstelling van illegaliteit. „Een idiote manier van werken”, meent Bovend’Eert. „Dat heeft niks te maken met meerderheidsvorming. Coalitiepartijen moeten verstandige compromissen sluiten, sámen tot voorstellen komen die ze allebei kunnen steunen en waarin ze zich kunnen herkennen.”

In detail

De verschillen tussen de partijen die nu met elkaar onderhandelen (VVD, CDA, D66 en GroenLinks) zijn levensgroot. Het kan dus nog wel even duren voordat zij overal overeenstemming over hebben bereikt. „Dat moeten ze helemaal niet proberen”, vindt de Nijmeegse wetenschapper, in 1988 is gepromoveerd op regeerakkoorden.

„Een van de redenen dat kabinetsformaties soms zo lang duren, is dat alles tot in detail wordt vastgelegd”, stelt hij. „De partijen moeten in elk geval goede afspraken maken over het begrotingsbeleid. En daarnaast alleen de richting van het kabinetsbeleid bepalen, zodat er ruimte blijft voor bijstelling van het beleid tijdens de rit. Dat geeft regeringsfracties de mogelijkheid later nog eens goed naar wetsvoorstellen van het kabinet te kijken: zijn die wel zo verstandig? Zijn er betere alternatieven?” Dat heeft als voordeel dat die partijen geen kleurloze volgers van het kabinet worden, maar hun eigen geluid kunnen blijven vertolken.

Bovendien sluit deze manier van werken volgens Bovend’Eert veel beter aan bij het tempo waarin ontwikkelingen gaan. „Je kunt niet in een paar weken aan de onderhandelingstafel het beleid voor vier jaar bepalen. Er kan zomaar iets gebeuren wat alles op zijn kop zet. Stel bijvoorbeeld dat Le Pen president van Frankrijk wordt en dat zij haar land uit de eurozone haalt, dan zijn al je financiële afspraken achterhaald.”

Als de coalitiepartijen slechts op hoofdlijnen overeenstemming bereiken, vergt dat wel veel vertrouwen in elkaar, erkent hij. „Ze moeten bereid zijn tot geven en nemen. En niet te snel de vertrouwensvraag stellen.”

Rutte is er echter een meester in gebleken om tijdens de rit steeds nieuwe compromissen te sluiten, stelt hij. „Dat heeft tot nu toe goed uitgepakt.”

Hoe lang de huidige formatie gaat duren, durft Bovend’Eert niet precies te zeggen, maar hij verwacht dat er de nodige tijd mee heengaat. „Als Rutte serieus met GroenLinks in zee wil, kost het tijd om bij elkaar te komen. De meningsverschillen zijn groot. En als hij GroenLinks wil uitsluiten, zal hij daar ook rustig de tijd voor nemen. Als hij die partij overhaast aan de kant zet, krijgt hij namelijk het verwijt dat hij daarop uit is geweest.”

Een formatiepoging kan natuurlijk altijd mislukken, ondanks de bereidheid van de deelnemende partijen om met elkaar een coalitie te vormen. „Maar dat moet dan op deugdelijke gronden gebeuren”, vindt de Nijmeegse hoogleraar. „Anders schaad je de politieke verhoudingen.”

Elimineren

In feite is iedere formatiepoging een soort afvalrace. Formeren is elimineren, zou je kunnen zeggen. In principe komt iedere gekozen partij in aanmerking voor de coalitie. Toch tekenen zich doorgaans meteen na de verkiezingen al enkele combinaties af die politiek-inhoudelijk of getalsmatig het meest voor de hand liggen. Dat betekent niet dat de leider van de grootste partij meteen op zijn doel kan afstomen. Het lijkt een wetmatigheid te zijn bij formaties dat eerst alle onmogelijkheden goed in kaart moeten worden gebracht.

Soms lukt het al vrij snel om een kabinet te vormen. Drees (PvdA) had er in 1948 slechts 31 dagen voor nodig, in 1946 kostte het Beel (KVP) 48 dagen; in 1967 was De Jong (KVP) na 49 dagen premier.

In andere gevallen daarentegen zijn meerdere rondes nodig waarbij steeds één partij wordt ingewisseld voor een andere voordat de coalitie een feit is. Den Uyl (PvdA) was in 1973 pas 163 dagen na de verkiezingen klaar. In 1977 probeerde hij het weer, maar toen stond Van Agt (CDA) na 208 dagen als minister-president op het bordes.

Die wispelturigheid bracht PvdA-prominent Plasterk er in 2012 toe om te pleiten voor een deadline bij kabinetsformaties. Die zouden niet langer dan zes weken mogen duren, betoogde hij. Langdurige formaties zijn volgens hem „slecht voor de reputatie van de politiek.” Op gemeentelijk niveau geldt deze regel al.

In sommige andere landen is de formatieduur ook op nationaal niveau begrensd (zie kader). Internationaal gezien behoort Nederland tot de top als het gaat over de lengte van de formatie.

Bovend’Eert ziet niets in zo’n beperking. „Je kunt wel een termijn stellen, maar welke sanctie zet je op overschrijding daarvan? Krijgen de partijen dan een boete? Of verliezen de onderhandelaars dan hun Kamerlidmaatschap?”

Het parlement ontbinden en nieuwe verkiezingen uitschrijven, vindt hij een „mal” idee. „Dat is een brevet van onvermogen voor de politiek.” Kiezers hebben er ook geen zin in om na gehouden verkiezingen al snel weer naar de stembus te moeten. „Daar krijgen ze gauw genoeg van. En terecht.”

De mogelijkheid om nieuwe verkiezingen uit te schrijven, zou sommige partijen zelfs in de kaart kunnen spelen. „Partijen die azen op een beter resultaat, zullen er baat bij hebben om de formatie te vertragen, zodat ze een nieuwe kans krijgen op meer stemmen.”

Wat hem betreft moeten politici hun verantwoordelijkheid nemen en een kabinet vormen. De praktijk wijst bovendien uit dat het altijd lukt om een kabinet te vormen, hoe lang dat ook mag duren.

Als je de formatie effectief wilt bekorten, moet je het kiesstelsel veranderen, stelt Bovend’Eert. We hebben in Nederland het systeem van evenredige vertegenwoordiging; daardoor zijn er veel partijen in het parlement vertegenwoordigd. Wat betekent dat er altijd coalities moeten worden gevormd van meerdere partijen.

Een meerderheidsstelsel waarbij partijen in een district de meerderheid moeten behalen om zetels te veroveren, zou het aantal partijen inperken. Een hoge kiesdrempel zou ook helpen om het aantal partijen terug te brengen, waardoor er minder partijen nodig zijn om een kabinet te vormen.

Bovend’Eert acht die oplossingen niet realistisch. „Nederland is zeer verknocht aan het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Diepgeworteld is hier het uitgangspunt dat alle stromingen zo veel mogelijk weerspiegeld moeten kunnen zijn in het parlement.”

Klachten

De formatieduur heeft altijd klachten uitgelokt, en zal dat blijven doen, stelde de Nijmeegse hoogleraar parlementaire geschiedenis Carla van Baalen in haar inaugurele rede in 2003. Vanaf eind jaren zestig zijn er veel pogingen ondernomen om tot een bevredigender procedure te komen, zei ze toen. „Want dáárover was men het wel eens: formaties vormen de zwakke stee van het Nederlandse staatsbestel; niemand is echt gelukkig met die langdurige onderhandelingen in afgesloten kamers op het Binnenhof met hun onvoorspelbare uitkomsten.”

Toch, concludeerde ze, „is er tot op heden nauwelijks iets veranderd.” De „ongelukkige wijze” van formeren is inherent aan het huidige politieke bestel. „Zolang men echter van oordeel is dat de Nederlandse democratie voor het overige naar behoren functioneert, zal men de bestaande manier van formeren nodig hebben en dus ook accepteren, met al haar tekortkomingen. Maar juist vanwege die mankementen zal men ook blijven klagen. Dat ritueel hoort erbij.”

Beperking komt in diverse landen voor

Wereldwijd kent een handjevol landen wettelijke beperkingen voor de duur van de formatie. Het duidelijkste voorbeeld is Israël. Daar zegt de basiswet dat er binnen 21 dagen na de verkiezingen een coalitie moet zijn. Als het in die tijd niet lukt, kan de president verlenging geven, of nieuwe verkiezingen uitschrijven.

Eenzelfde duidelijke regel geldt ook voor de deelregeringen in Groot-Brittannië. In Schotland moet er binnen vier weken een coalitie zijn, en in Noord-Ierland binnen zes weken. De deelregering in Wales kent zo’n beperking weer niet.

De meeste andere landen die grenzen stellen aan de duur van de formatie hebben het anders geregeld. In Griekenland bijvoorbeeld schrijft de grondwet voor dat de grootste partij drie dagen heeft om partners te vinden. Lukt dat niet, dan krijgt de tweede partij drie dagen, en zo nodig ook de derde partij. Als dit allemaal faalt, kan de president een waarnemende regering benoemen die nieuwe verkiezingen uitschrijft.

In Hongarije zit het weer anders. Daar benoemt de president een (in)formateur, die veertig dagen krijgt om een kabinet te vormen. Die termijn gaat dus niet direct na de verkiezingen in, maar zodra succes bij de onderhandelingen verzekerd lijkt.

De Poolse president benoemt volgens de grondwet (artikel 154 en 155) binnen veertien dagen na de eerste zitting van het nieuwe parlement een regering, die vervolgens weer veertien dagen krijgt een regeerakkoord neer te leggen. Lukt dat laatste niet, dan krijgt het parlement veertien dagen om zelf ministers te benoemen.

In Tsjechië en Slowakije schrijft de grondwet het weer anders voor. De president benoemt een premier en een ministersploeg, die vervolgens dertig dagen krijgen om een regeerakkoord ter goedkeuring aan het parlement voor te leggen. Er wordt niet voorgeschreven hoe snel de president de regering moet benoemen.

Bespoedigen

De Israëlische politicoloog, prof. Gideon Rahat, zegt dat de tijdslimiet in zijn land de formatie bespoedigt. „Zonder die grens zouden politici blijven onderhandelen. Het spoort hen aan tot het sluiten van compromissen. De huidige regering van Netanyahu kwam pas tot stand op de laatste avond, nadat hij al twee weken extra had gekregen.”

Blokvorming van partijen vóór de verkiezingen, zoals gebruikelijk in Scandinavische landen, bestaat in Israël nauwelijks. „Er zijn wel onderhandelingen voor de verkiezingen, maar daar hoort de kiezer weinig van”, aldus de hoogleraar van de Hebreeuwse Universiteit.

Rahat vermoedt dat een tijdslimiet ook voor Nederland zinvol is. Het kieststelsel en het partijlandschap in beide landen is vergelijkbaar. „In Israël hebben we veel partijen die min of meer even groot zijn. Dat geldt in Nederland inmiddels ook. Met zo’n wettelijke beperking krijg je een andere dynamiek.”