In 2011 liep de Griekse staatsschuld op tot ruim 170 procent van het bruto binnenlands product (bbp) en had die dus een omvang van bijna twee keer de nationale economie. Vandaag de dag ligt hij op ongeveer hetzelfde niveau. Per saldo geen verbetering, geen meter opgeschoten.

Alleen de samenstelling is gewijzigd. Voorheen betrof het vooral overheids­obligaties, op de kapitaalmarkt verhandelbare waardepapieren. Ze waren gekocht door banken, verzekeraars en andere beleggers. De afgelopen jaren konden ze worden afgelost dankzij de noodsteun die Athene ontving van Europa en het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Er vond zodoende als het ware een omwisseling plaats, met als resultaat minder uitstaande obligaties en meer langlopende leningen van overheden en instellingen als IMF en ESM (het Europese noodfonds).

Stappen in de sfeer van schuldverlichting lijken van cruciaal belang om de malaise in het euroland ooit te overwinnen. „Als je de schuld niet omlaagbrengt, red je het niet”, zegt prof. dr. Eelke de Jong, hoogleraar internationale economie aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Het is nu dan ook een prominent onderwerp van discussie tussen alle partijen die bij de Griekse crisis betrokken zijn.

Fundamentele zwakten

Het wil maar niet vlotten met de nood­lijdende EU-lidstaat aan de zuidoostelijke flank van het continent. Groei blijft uit, de krimp houdt aan. Misschien in 2017 een positief cijfer, luiden de voorspellingen van de Europese Commissie. „Let wel, de Grieken hebben, als percentage van het bbp, de grootste bezuinigingsoperatie moeten uitvoeren waarvan ooit sprake is geweest”, tekent De Jong hierbij aan. Die aanpak zet uiteraard een rem op de bedrijvigheid.

De Nijmeegse hoogleraar benadrukt verder dat het geld van de toegekende hulp vrijwel uitsluitend is aangewend om schulden bij banken en andere financiële spelers af te betalen, en niet kon worden gebruikt om de economie te stimuleren. Van de eerste noodfaciliteit van 110 miljard euro aan kredieten kreeg 95 procent eerstgenoemde bestemming, weten we inmiddels. „Sommigen merken terecht op dat het in wezen steunpakketten waren om een ABN AMRO en vooral Duitse en Franse banken overeind te houden, om die te behoeden voor enorme verliezen op hun bezit aan Griekse obligaties”, aldus De Jong.

De straffe bezuinigingen hadden tot doel de begroting te saneren. Daar begon het tenslotte allemaal mee. Eind 2009 werd bekend dat het tekort tot ver boven de 10 procent was gestegen. De overheid had lange tijd op te grote voet geleefd. Europa en het IMF dwongen de politici in Athene vervolgens, in ruil voor financiële bijstand, tot forse besparingen. „Bovendien had de regering gelogen, ze had de werkelijkheid van de uiterst belabberde budgettaire situatie aan het zicht onttrokken, die viel niet af te lezen uit de statistieken. Dat betekende een extra klap voor het vertrouwen.”

Maar de ombuigingsdruk in de laatste jaren verklaart de ongunstige ontwikkeling van de groei niet volledig. De economie van de Grieken vertoont namelijk ook traditioneel fundamentele zwakten. De Jong: „Behalve over het toerisme beschikken ze niet over een sector waarmee ze veel verdienen. Ze hebben geen maakindustrie, hebben weinig ondernemingen die uitblinken met producten om elders in de wereld te verkopen. Ze exporteren vooral agrarische artikelen zoals olijven, en vis, veelal gekweekte vis. Verder zijn diverse buitenlandse bedrijven de achterliggende jaren vertrokken, onder invloed van de talrijke stakingen, en die haal je niet zomaar terug.”

De hoogleraar constateert verder: „Het aanpassingsvermogen en de aanpassing­bereidheid binnen de Griekse samenleving zijn gering. Anders dan bijvoorbeeld in Ierland, dat na het uitbreken van de crisis in het eurogebied eveneens ernstige problemen kende en om noodfinanciering vroeg. Daar heerste een stemming onder de bevolking van: we gaan ervoor om het pad voorwaarts te hervinden. En zij slaagde daarin. In Griekenland zit veel meer spanning in de maatschappij. Daar zie je een heel rijke bovenlaag, waartoe bijvoorbeeld de reders behoren, die goede connecties heeft met de politiek en die daardoor aanvankelijk, met familie en vrienden, buiten schot bleef. Dat bevorderde natuurlijk niet de bereidheid bij anderen om mee te werken aan pijnlijke herstelmaatregelen.”

Varoufakis

Toch gloorde er in 2014 licht aan de horizon. De toenmalige regering had zich geconformeerd aan een beleid dat uitzicht bood op een verlaging van de schuldratio naar ongeveer 110 tot 120 procent rond 2020. Maar in januari 2015 won Syriza, de linksradicale partij van Alexis Tsipras, de parlementsverkiezingen. Het nieuwe kabinet, met daarin Yanis Varoufakis als minister van Financiën, stopte het beleid van zijn voorgangers en ging een harde confrontatie aan met de crediteuren en de Europese partners. Het moest allemaal anders, weg met de voorgeschreven hervormingen en bezuinigingen.

De Jong: „De Grieken waren destijds dicht bij de situatie dat ze binnen een paar jaar weer op eigen benen konden staan, dat ze zelf weer zouden kunnen lenen op de kapitaalmarkt. Maar door het optreden van Syriza zijn ze enorm achteruitgeboerd, liep het helemaal mis. Ik kan me geen minister voorstellen die zijn land zo snel naar de vernieling heeft geholpen als Varoufakis heeft gedaan. Hij heeft het internationale vertrouwen in Griekenland volledig te grabbel gegooid. Als dat niet was gebeurd, zou het derde steunpakket, van vorige zomer, niet nodig zijn geweest.

Ik wil niet beweren dat hij in alle dingen ongelijk had, maar daar draait het niet om in de politiek. Hij had zich moeten houden aan de gemaakte afspraken met Europa en het IMF. Eerst het vertrouwen winnen en dan zeggen: Jongens, hoor eens even, wij hebben ons uiterste best gedaan, we liggen op koers, zouden jullie nu niet wat kunnen doen op het punt van schuldverlichting. Maar Varoufakis is van het begin af aan erop gaan hameren dat die schuld naar beneden moest en dat de Grieken van het saneringsprogramma af wilden.” Inmiddels is Varoufakis van het toneel verdwenen en schikt premier Tsipras zich naar de eisen van de geldschieters. „Maar het eerste kabinet van Syriza is wel een heel duur experiment geweest.”

Geen kwijtschelding

Nu Griekenland meewerkt aan de vast­gelegde hervormingen en besparingen verschijnt schuldverlichting in beeld. Het IMF dringt er sterk op aan. De redenering van het fonds: de schuld moet houdbaar worden, anders heeft almaar geld over­boeken geen zin, krijgen we de economie niet aan de praat.

De Jong: „In 2010, zo weten we nu, was daarover al volop discussie en onenigheid binnen het bestuur van het IMF. Met name de Latijns-Amerikaanse landen pleitten toen al voor schuldvermindering. Zij voelden er niet voor alleen maar forse bedragen toe te kennen die in de zakken van de banken zouden verdwijnen. Maar binnen het IMF wordt altijd gezocht naar consensus, en uiteindelijk zijn de genoemde landen gezwicht voor de Europeanen. Die vonden dat de Grieken eerst orde op zaken moesten stellen. Je hoort daarom weleens dat het IMF zich in deze kwestie heeft laten misbruiken door Europa.”

Deze week besloot de eurogroep (de ministers van Financiën uit de eurozone) in 2017 een bescheiden begin te maken met schuldvermindering. Vanaf 2018 volgen grotere stappen, is afgesproken. Die schuldreductie betekent overigens geen kwijtschelding, er gaat geen streep door de vorderingen. Dat gebeurde in 2012 wel met een deel van de schulden aan de private sector, waaronder de banken. Die hebben toen een herstructurering geaccepteerd met een korting van meer dan de helft op de nominale waarde van de obligaties. Dat zorgde even voor een lagere schuldquote.

Hetzelfde doen met de leningen van de overheden en instellingen is echter politiek absoluut onhaalbaar. Politici, onder wie in Nederland voormalig minister van Financiën De Jager, hebben de bevolking steeds beloofd dat de steun aan de Grieken ooit wordt terugbetaald, dat die geen cent mag kosten. De Jong: „De Jager suggereerde zelfs dat we erop zouden winnen. Dat vond ik trouwens schandalig. Winst maken op iemand die in nood verkeert, dat doe je niet.” Geen afboeking dus, maar schuld­verlichting via verlenging van looptijden en lagere rentelasten.

Van een kwijtschelding –Nederland heeft in het kader van de diverse reddings­operaties meer dan 20 miljard euro tegoed– zouden we als burger overigens weinig merken. „We kunnen het gemakkelijk opbrengen, dat is het punt niet, maar het valt eenvoudig niet te verkopen”, zegt De Jong. Het zou inhouden dat we geen aflossing ontvangen en dat de schuld dus op een hoger niveau blijft. Dat betekent weliswaar hogere rente­lasten, maar op dit moment kan de overheid lenen tegen vrijwel 0 procent.

Het Griekse drama is voorlopig nog niet voorbij. Hoe moet het verder? De Jong: „Schuldverlichting is onvermijdelijk. Verder binnen realistische proporties inzetten op economische groei, zou ik zeggen, en een minder zwaar accent leggen op het bezuinigingsbeleid. Meer kijken naar: hoe kunnen we die economie structureel verbeteren? Maar dat zal eerder een kwestie zijn van decennia dan van jaren.”

Noodpakketten voor Griekenland

De Griekse crisis trad ruim zes jaar terug aan het licht. Ze bracht de muntunie op sommige momenten aan de rand van de afgrond. Een overzicht van de belangrijkste ontwikkelingen in die periode.

Februari 2010: Het begrotingstekort in Griekenland blijkt in 2009 te zijn opgelopen tot 13,6 procent. De zorgen en de onrust over de financiële positie van deze EU-lidstaat nemen toe. De europartners verklaren de stabiliteit van de eurozone te zullen waarborgen.

Mei 2010: De eurolanden en het IMF besluiten in totaal 110 miljard euro aan bilaterale noodleningen toe te kennen aan de Grieken. Het Nederlandse aandeel in dit bedrag is 4,7 miljard.

Juli 2011: De regeringsleiders bereiken overeenstemming over een tweede steunronde van 109 miljard. In oktober 2011 is de situatie in de eurozone verslechterd. De rentes van de zuidelijke landen zijn fors gestegen. De omvang van het tweede pakket wordt verhoogd tot 130 miljard. Het geld van Europese zijde komt beschikbaar in de vorm van kredieten uit het inmiddels opgerichte Europees noodfonds, het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM).

Januari 2015: De parlementsverkiezingen in Griekenland worden gewonnen door het linksradicale Syriza. De leider van die partij, Alexis Tsipras, formeert een kabinet. Dat wil af van het strenge saneringsprogramma. Bij de onderhandelingen daarover in de maanden daarna is er regelmatig sprake van scherpe botsingen tussen de Grieken en de internationale geldschieters, tussen met name minister van Financiën Yanis Varoufakis en zijn collega’s uit het eurogebied.

Augustus 2015: Het is een lange en spannende zomer, met deadlines en nachtelijke vergaderingen. Eind juni kan Griekenland niet meer voldoen aan een afbetaling aan het IMF en begin juli wijst de bevolking in een referendum de voorstellen uit Europa voor verdere bezuinigingen en hervormingen af. Maar uiteindelijk sluit de regering in Athene toch een akkoord met de rest van de eurozone. Er wordt een derde noodpakket toegezegd uit het noodfonds, van maximaal 86 miljard euro, voor de komende drie jaar. De dreiging van een grexit, het vertrek van de Grieken uit de muntzone, is voorlopig afgewend.