Eind vorig jaar presenteerde minister De Graaf een nota met zijn voorstel voor een nieuw kiesstelsel. Het is daarmee de derde nota op rij over dit onderwerp in zo’n acht jaar tijd.

Eind 1995 stuurde toenmalig staatssecretaris Kohnstamm een nota aan de Kamer met drie modellen. Vier jaar later legde toenmalig minister Peper een nota aan de Kamer voor met zes alternatieven. En nu ligt er een voorstel van minister De Graaf voor een zogenoemd gemengd stelsel. Dit gemengde stelsel zal leiden tot een aantal merkbare veranderingen in de procedure van stemmen en van zetelverdeling.

In het huidige kiesstelsel worden de zetels in de Tweede Kamer op basis van evenredige vertegenwoordiging verdeeld. Iedere kiezer kan één stem uitbrengen op een kandidaat van een landelijke partijlijst. Vervolgens worden alle 150 zetels verdeeld op basis van het totaalaantal stemmen dat een partij in het gehele land behaald heeft. Het hele land vormt dus één groot district, wat tot gevolg heeft dat de evenredigheid tussen het aantal op een partij uitgebrachte stemmen en het aantal aan een partij toegewezen zetels zeer groot is.

Twee stemmen

Het kabinet wil nu in deze procedure verandering aanbrengen. Voor de kiezer het meest in het oog springend daarbij is dat hij of zij twee stemmen krijgt. De ene stem wordt -evenals nu- uitgebracht op een partijkandidaat op landelijke lijsten. Deze stem zal tevens beslissend zijn voor het totaalaantal zetels dat een partij in de Kamer krijgt.

De andere stem zal gebruikt kunnen worden om als kiezer de voorkeur uit te spreken voor een districtskandidaat. Om dat mogelijk te maken wordt het land ingedeeld in ongeveer twintig districten. Binnen elk van deze districten zullen twee tot vijf zetels voor de Tweede Kamer te verdelen zijn. Het zijn daarmee meervoudige districten, die meerdere winnaars per district opleveren.

Het is de bedoeling dat in totaal 75 zetels (de helft dus van de kamerzetels) toegewezen worden aan personen die in een district gekozen worden. De overige zetels worden bezet door personen die op de landelijke partijlijst staan. Op die manier is de Tweede Kamer in de toekomst voor de helft samengesteld uit leden die op landelijke partijlijsten staan en voor de helft uit leden die via districten een plek krijgen in de Kamer.

Belangrijk kenmerk van de districtskandidaat is dat deze persoon door een landelijke partij moet worden gekandideerd. De stemmen die worden uitgebracht op deze kandidaat zijn echter strikt persoonlijk. Dat wil zeggen dat in het district niet op een partijlijst wordt gestemd. Daarmee zijn de stemmen die op een kandidaat worden uitgebracht ook niet overdraagbaar op andere personen die eventueel door dezelfde partij kandidaat worden gesteld in het district.

Complex

De vraag is hoe het kabinet op dit idee van een gemengd stelsel komt. Want het zal duidelijk zijn dat de complexiteit van het kiesstelsel drastisch vergroot wordt.

Het kabinet stelt echter dat dit wel meevalt en dat er op wereldschaal een toename is te zien van gemengde stelsels. Er wordt dan een hele reeks landen opgesomd waar het districtenstelsel wordt gecombineerd met evenredige vertegenwoordiging. Het is echter opvallend dat hier slechts landen worden genoemd met enkelvoudige districten -waar dus slechts één vertegenwoordiger per district gekozen wordt- en geen meervoudige districten.

Toch is er nog een andere groep landen te noemen waar evenredige vertegenwoordiging gecombineerd wordt met meervoudige districten. In onderliggende onderzoeksrapporten bij de kabinetsnotitie worden landen uit deze groep wel genoemd (zoals Zweden en Denemarken), maar in de hoofdlijnennotitie verzwijgt het kabinet het bestaan van deze groep. Dit is niet zonder gevolgen.

Steeds wordt in de stukken van het kabinet gewezen op de eerste groep landen (met enkelvoudige districten), om aan te geven dat het voorgestelde kiesstelsel daar niet als complex wordt ervaren. Die stelling is sowieso aanvechtbaar op basis van de beschikbare literatuur ten aanzien van de ervaringen in Duitsland - waar de meeste ervaring met dit stelsel is opgedaan. De andere genoemde landen hebben nog maar recent dit stelsel in gebruik genomen.

Maar afgezien daarvan, de vergelijking is onterecht. In de notitie geeft het kabinet zelf toe dat enkelvoudige districten eenvoudiger en duidelijker zijn. Het is dan ook niet eerlijk dat in de argumentatie voor het gemengde stelsel steeds verwezen wordt naar deze landen, omdat het kiesstelsel daar simpelweg anders is vormgegeven dan het kiesstelsel dat het kabinet voorstelt.

Onnodig

Het selectief noemen van een aantal gemengde stelsels heeft nóg een gevolg. Het maakt het kabinetsvoorstel voor een gemengd kiesstelsel complexer dan nodig. Zo doet het kabinet het voorkomen alsof de praktijk van gemengde stelsels is dat er altijd met twee stemmen wordt gewerkt. Daarnaast wordt gesuggereerd dat de mogelijkheid van zogenaamde overschotzetels (”Überhangmandate”) een eigenschap is van gemengde stelsels. Beide genoemde complicerende elementen komen weliswaar voor in de stelsels die in de notitie genoemd worden, maar zijn geen wezenlijke elementen van gemengde stelsels.

Beide elementen kunnen ondervangen worden. Ze worden in de praktijk ook ondervangen in diverse landen met een gemengd stelsel. Als het kabinet per se een combinatie wil van evenredige vertegenwoordiging met meervoudige districten en streeft naar een personalisering van het evenredigheidsstelsel, dan kan dit eenvoudiger: zonder twee stemmen en zonder overschotzetels. En het is in de praktijk ook nog eens een minder zeldzaam mengsel dan het mengsel dat het kabinet voorstelt.

Gedoeld wordt op een kiesstelsel waarin de zeteltoedeling in twee fasen plaatsvindt. De eerste verdeling vindt plaats in meervoudige districten. Echter, de reststemmen worden níét binnen de districten zelf verdeeld over de nog niet toegewezen zetels (restzetels). Zowel de reststemmen van alle partijen in alle districten als de restzetels van alle districten worden op nationaal niveau bij elkaar gevoegd en daar verdeeld over de partijen. Er zijn tevens varianten op deze methode in gebruik waarbij een aantal zetels is gereserveerd voor een verevening, om tot volle evenredigheid te komen.

Onduidelijk

Het blijft onduidelijk waarom het kabinet in de notitie over het nieuwe kiesstelsel niet rept over deze mogelijkheden. Onduidelijk is ook waarom het kabinet zo snel voorsorteert op de combinatie van meervoudige districten met twee stemmen. Juist deze combinatie vergroot de complexiteit van het kiesstelsel. En met het verlenen van twee stemmen wordt ook de kans groter op het ontstaan van overschotzetels ten gevolge van stemmensplitsing (waarbij op districtsniveau niet op dezelfde partij wordt gestemd als op landelijk niveau).

Om de Kamer tot een afgewogen oordeel te laten komen over het nieuwe kiesstelsel moet een evenwichtig beeld worden neergezet van de diversiteit aan gemengde stelsels en hun consequenties. Dus óók van gemengde stelsels met één stem.

Daarnaast moet hardop de vraag gesteld worden of het niet logisch is dat er in de democratische wereld wel gemengde stelsels zijn waar enkelvoudige districten gecombineerd worden met twee stemmen en dat er ook gemengde stelsels zijn waar meervoudige districten gecombineerd worden met één stem, maar dat er nergens een gemengd stelsel is van meervoudige districten in combinatie met twee stemmen.

Bij enkelvoudige districten is een tweede stem nodig om toch tot een evenredige zetelverdeling op nationaal niveau te komen. Bij meervoudige districten blijken de verkiezingen echter zodanig georganiseerd te kunnen worden, dat die evenredigheid met één stem gerealiseerd kan worden. Dit laatste model heeft daarbij nog het voordeel boven het kabinetsvoorstel, dat niet alleen de grotere, maar ook de kleinere partijen in elk district een kandidaat zullen willen stellen.

Gokken

Waar leidt dit nieuwe kiesstelsel toe? Het lokt zonder meer strategisch gedrag uit, waardoor de feitelijke werking ervan moeilijk voorspelbaar is.

De analyses die zijn uitgevoerd om de effecten te bepalen op basis van voorgaande verkiezingsuitslagen, kunnen geen rekening houden met de strategische gedragingen van partijen en kiezers. De waarde van deze analyses is dan ook beperkt.

De introductie van het nieuwe stelsel blijft qua effecten eveneens een gok, gelet op de onervarenheid wereldwijd met dit voorgestelde kiesstelsel.

Voor partijen zal het onder het nieuwe kiesstelsel een gok worden of en hoeveel kandidaten zij moeten stellen in een district. Kleine partijen zullen er tegenaan hikken om mee te doen aan de verkiezingen vanwege de campagnekosten, de geringe kans op een zetel en de onvoorspelbaarheid van de fractiesamenstelling bij onverwacht succes. Maar aan de andere kant is het wel de vraag of het niet stellen van kandidaten voor de districten niet zal leiden tot negatieve effecten op het stemmental voor de landelijke lijst. Ook dat blijft een gok.

Voor de grote partijen is het weer een gok of zij meer dan één kandidaat in een district moeten stellen. Dit komt doordat in het voorstel de stemmen niet overdraagbaar zijn bij de districtsstem. Gelet op de niet-overdraagbare stem in de districten, is de verwachting dat partijen maximaal één kandidaat per district zullen stellen. Voeg daarbij dat de kleine partijen wellicht geen kandidaten zullen stellen in de districten.

Wat valt er dan in de districten te kiezen? Er rest een nog kleinere keuzemogelijkheid uit door smalle partijkaders ’afgezegelde’ kandidaatsvoordrachten dan bij landelijke partijlijsten. Het is een grote gok of dit leidt tot een sterkere legitimatie van de gekozen parlementsleden, zoals het kabinet beoogt. Omdat de kleine partijen wellicht geen districtskandidaten zullen stellen, kan dit voor de achterban van deze partijen wel opleveren dat zij bij de districtsverkiezingen mede invloed kunnen uitoefenen op het stemmental van de districtskandidaten van de grotere partijen. Maar of de achterban van de kleine partijen hier nu zo op zit te wachten, is de vraag. En dat het zal resulteren in een sterkere legitimatie van de parlementsleden is wel wat erg ver gezocht.

Ook dit voorstel voor een nieuw kiesstelsel bewijst niet dat een wijziging van het kiesstelsel de sleutel is tot versterking van de legitimiteit van het partijbestel.

De auteur is verbonden aan de faculteit sociale wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam.