Uiteindelijk hebben de regeringen bij dit soort besluiten het laatste woord. Dat schrijven de bepalingen van de EU nu eenmaal voor en dat zal ook ditmaal zo zijn. Maar voorafgaande aan de finale besprekingen, die hun beslag krijgen tijdens een zogeheten intergouvernementele conferentie (IGC), mag een breed samengestelde adviescommissie proberen uitgewerkte voorstellen aan te reiken. Er wordt dus een extra onderhandelingsfase ingevoegd.

Bij vorige verdragsherzieningen, die totstandkwamen in Maastricht, Amsterdam en Nice, vond het overleg tijdens het grootste deel van het traject plaats tussen ambtenaren en diplomaten. Dat gebeurde achter gesloten deuren. Die beraadslagingen onttrokken zich aan de waarneming van de buitenwacht. De conventie, onder voorzitterschap van de vroegere Franse president Giscard d’Estaing, wil daarentegen de transparantie bevorderen en opereert daarom in alle openbaarheid. De ontwikkelingen in het debat zijn voor iedereen te volgen.

De gewijzigde methode is uit nood geboren. Het gaat om een poging uit de impasse te geraken die zich aandiende op de top van Nice, eind 2000. De politieke leiders van de vijftien landen slaagden er toen niet in een doorbraak te forceren naar een veelomvattende hervorming van de Unie. Aan ambities vooraf ontbrak het niet. Er moest een constructie uit de bus rollen waarmee de EU in uitgebreide samenstelling jarenlang vooruit kon. Het resultaat was echter mager. Dat noopt tot een herhaling, met dus een aangepaste procedure.

Of die succesvoller zal uitpakken, of er deze keer echt flinke stappen mogelijk zijn in het kader van het Europese project, dat alles valt nog te bezien. Waarom zou het nu wel goed aflopen en eerder niet? In ieder geval zijn er genoeg overwegingen voorhanden die twijfels rechtvaardigen. Laten we er eens enkele opsommen.

De regeringsaanvoerders hebben de conventie een zeer brede agenda toebedacht. De verklaring van Laken, waaraan zij in december hun goedkeuring hechtten, legt een waslijst van vragen voor. Eigenlijk staat alles ter discussie. Dat maakt het niet denkbeeldig dat de onderhandelingen verzanden in een Babylonische spraakverwarring.

Iets anders. Vernieuwingen zijn nodig omdat de EU straks onbestuurbaar dreigt te worden. Na de uitbreiding van 2004 zitten er naar verwachting 25 landen aan tafel en een zo omvangrijke club draagt onder de oude spelregels het risico in zich van een tekort aan besluitvaardigheid. Probeer immers maar eens met zo velen overeenstemming te bereiken over een moeilijk dossier.

De conventie is echter een nog veel groter gezelschap. Zij telt meer dan honderd afgezanten en die treffen bovendien de meest fundamentele en meest gevoelige kwestie in de EU op hun bordje aan: hoe geef je de verdere eenwording gestalte. Het toekomstige probleem waarvoor zij oplossingen moeten bedenken, zullen zij wellicht bij hun werkzaamheden aan den lijve ondervinden. Een IGC kent een beperkt aantal participanten. Als het al niet lukt in dat verband de tegenstellingen te overbruggen, dan lijkt dat voor een conventie helemaal een lastige opgave.

In de praktijk zal het er wel op neerkomen dat het presidium de lijnen uitzet. Giscard d’Estaing heeft al laten weten dat hij in die kleine kring veel vaker zal vergaderen dan met het voltallige orgaan. Het ’bestuur’ hoort de standpunten aan en trekt vervolgens conclusies. Consensus is niet voorgeschreven. In het eindrapport kunnen de opvattingen zijn opgetekend die brede steun genieten. De vraag rijst wel of op die manier essentiële belangen van sommige partijen niet in het gedrang raken.

Na de conventie mogen de regeringsleiders de knopen doorhakken. In dat stadium geldt unanimiteit als vereiste voor de te nemen besluiten, een ernstig complicerende factor. De hoop is dat de adviesgroep zo veel eensgezindheid oplevert dat de lidstaten niet met goed fatsoen de aangedragen opties kunnen negeren.

Maar garanties dat zij onwelgevallige teksten zullen slikken, bestaan er niet. Nice mislukte tenslotte niet voor niets. De visies op Europa zijn nu eenmaal onderling sterk afwijkend. Dat is de diepste oorzaak van de moeizame gang van zaken.

Kijken we bijvoorbeeld naar de drie toonaangevende naties, dan constateren we dat Duitsland een federaal Europa bepleit, met een belangrijke rol voor een bovennationale instelling als de Europese Commissie. Frankrijk op zijn beurt hecht traditioneel sterk aan de intergouvernementele variant, aan samenwerking tussen soevereine staten en dat op een breed scala van beleidsterreinen, met het zwaartepunt van de macht bij de raad van ministers en met het liefst de Fransen in een dominante positie. Het Verenigd Koninkrijk voelt evenmin voor een federatie, maar wil verder slechts een beperkt takenpakket voor de EU en handhaving van het vetorecht op zo veel mogelijk gebieden.

Een groot aantal onderwerpen, een groot aantal deelnemers en een groot aantal meningsverschillen. Dat zijn de ingrediënten die we terugvinden bij de conventie. Modernisering van de Unie bleek tot nu toe een niet gemakkelijke klus. Dat zal bij de besprekingen die over drie weken aanvangen waarschijnlijk niet anders zijn. Succes is ondanks de nieuwe procedure allerminst verzekerd.