Het Europese landbouwbeleid dreigde begin jaren 80 aan zijn eigen succes ten onder te gaan. De oprichters van de Europese Gemeenschap wilden zeker zijn van een stabiele voedselvoorziening met gunstige prijzen voor de consument en een redelijk inkomen voor de boer. Daarvoor moest de landbouwproductie omhoog en werd de interne markt door handelsbarrières beschermd tegen de grillige prijsschommelingen op de wereldmarkt.

Veehouders ontvingen in de jaren 70 een gegarandeerde prijs voor de melk die zij aan de fabrieken leverden. Die prijs werd regelmatig verhoogd om de boereninkomens in de pas te laten lopen met de ontwikkeling van de snel stijgende lonen. Nederlandse boeren breidden hun veestapel fors uit (zie grafiek). Overal op het platteland verschenen de voor die tijd moderne ligboxenstallen. De totale Nederlandse melkproductie nam toe van 8,4 miljard kilo in 1971 naar 13,2 miljard kilo op het hoogtepunt in 1983. In dat jaar liepen er in de weiden –destijds kwamen vrijwel alle koeien ’s zomers nog buiten– maar liefst 2,5 miljoen melkkoeien rond, meer dan twee keer zo veel als aan het begin van de 20e eeuw.

Of er voor al die melk wel een afzetmarkt was, daar maakten de boeren zich niet druk over. De zuivelindustrie –in Nederland grotendeels in handen van boerencoöperaties– ook niet. Overschotten aan melk werden verwerkt tot boter en melkpoeder, die met Europese subsidie werden opgeslagen in pakhuizen, in afwachting van betere afzetmogelijkheden. Die lieten soms lang op zich wachten.

Kerstboter

Europa raakte opgezadeld met enorme ‘bergen’ boter en melkpoeder. Ouderen herinneren zich de acties om de markt op te schonen. De ‘kerstboter’ waarvan de consument in december profiteerde, was slechts een druppel op een gloeiende plaat. Brussel dumpte de overschotten tegen hoge kosten op de wereldmarkt. De Russen kochten Europese boter voor een kwartje per pakje.

Begin 1984 waren lag er in de pakhuizen in Europa 600.000 ton boter en 1 miljoen ton melkpoeder. De kosten van het zuivelbeleid waren enorm, het publiek en de politiek morden. Toen grepen de ministers van landbouw in: op 1 april werd de melkquotering van kracht.

Boeren kregen een maximumhoeveelheid te produceren melk toegewezen, het quotum. Wie daar boven kwam, moest een forse boete betalen: de superheffing. Die bedroeg 75 procent van de melkprijs, wat toen neerkwam op ongeveer 56 cent (25 eurocent) per te veel geproduceerde kilogram melk. Later werd de boete opgeschroefd naar 115 procent van de melkprijs.

Referentie voor het quotum van een melkveehouder was de productie in 1981 plus 1 procent, of de productie in 1983 minus 8,65 procent. Nederlandse boeren waren woedend. Ze dienden tienduizenden bezwaarschriften en verzoeken om een groter quotum in. Slechts een klein deel daarvan werd toegewezen.

De melkquotering zou drie tot vijf jaar gelden, want dan zou de markt weer schoon zijn, zo was de verwachting. Maar tijdelijk werd permanent. Stapsgewijs haalde Brussel in de jaren na 1984 nog eens 9 procent van de quota af.

Hoewel dat aanvankelijk was uitgesloten, ontstond er na enkele jaren een levendige handel in melkquota. Daardoor kon de schaalvergroting in de Nederlandse landbouw doorgaan, zij het tegen hoge kosten. Duizenden boeren die niet mee konden, of wilden, stopten hun bedrijf en verkochten hun quotum aan de blijvers.

De zorgen bij de komst van de quotering waren groot. VVD-woordvoerder Blauw sprak bij de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer van een paardenmiddel. De superheffing zou de ontwikkeling van de melkveehouderij tot stilstand brengen, vreesde hij. Ook zou het inkomen van de boeren volgens Blauw wel met 10 procent dalen. Landbouwminister Braks ging uit van 3,5 procent.

Voorzitter Jaap van der Veen van het toenmalige Landbouwschap zei in een interview met deze krant dat hij voor de gemiddelde melkveehouder een inkomensderving van 20.000 tot 30.000 gulden (ruwweg 9000 tot 14.000 euro) verwachtte. Toch was hij niet tegen de quotering. „Hoe langer je wacht, hoe groter de klap wordt. De les is ook dat boeren meer marktgericht moeten gaan denken.”

Verdwenen

Wat je ook van de quotering kunt zeggen, het werkte wel waarvoor het bedoeld was: na een paar jaar waren de boter- en de melkpoederbergen verdwenen. Om te voorkomen dat ze terugkeerden, werd de maatregel steeds weer verlengd.

In de loop der jaren nam de druk op Europa om de quotering af te schaffen echter toe. De bescherming van de interne markt door middel van importheffingen en exportsubsidies lag en ligt binnen de Wereldhandelsorganisatie (WHO) onder vuur, omdat dit de ontwikkeling van derdewereldlanden zou tegengaan.

„Bovendien zet de productiebeperking de Europese melkveehouders op de wereldmarkt op achterstand”, zegt een woordvoerder van zuivelreus FrieslandCampina, die meer dan 80 procent van de Nederlandse boerderijmelk verwerkt.

In 2007 besloot de Europese Unie om de quotering per 1 april 2015 af te schaffen. In de aanloop daar naartoe is het Nederlandse melkquotum licht verhoogd, van een kleine 11 miljard kilogram naar bijna 12 miljard kilogram in 2013/2014.

In drie decennia moesten Nederlandse boeren soms forse bedragen aan superheffing betalen (zie tabel). Nooit werd het nationale melkquotum zo sterk overschreden als in 2013/2014. De Nederlandse boeren leverden toen maar liefst 475 miljoen kilo meer melk dan was toegestaan. Het kwam de sector op een superheffing te staan van 132 miljoen euro.

Het ziet ernaar uit dat de boete in het laatste quotumjaar, dat over ruim drie weken afloopt, ongeveer even hoog uitpakt. „De afgelopen elf maanden lag de melkproductie op hetzelfde niveau als vorig quotumjaar. Ik sluit niet uit dat we misschien nog iets hoger eindigen”, zegt Kees Romijn, voorzitter van de vakgroep melkveehouderij van boerenorganisatie LTO-Nederland.

Zachte landing

Weggegooid geld? Het is maar hoe je het bekijkt. Een boer is ondernemer en een goede ondernemer anticipeert op verwachte veranderingen. Met het einde van de melkquotering in zicht en een in 2013 wereldwijd sterk groeiende vraag naar melk, was er de stille verwachting dat Brussel een oogje zou dichtknijpen en zou kiezen voor een geleidelijke afbouw, een zogeheten zachte landing van de quotering. Boeren gingen alvast meer dieren aanhouden in de aanloop naar 1 april 2015. Je kunt nu eenmaal niet van de ene op de andere dag meer koeien aan de melk hebben.

Dat de melkproductie de komende jaren omhooggaat, ligt voor de hand. Op langere termijn zijn de vooruitzichten voor de zuivelsector uitstekend, benadrukt zowel FrieslandCampina als Rabobank, de huisbankier van agrarisch Nederland. Immers, de wereldbevolking groeit en de gemiddelde welvaart neemt toe. In China, Zuidoost-Azië en Afrika is zuivel booming business. FrieslandCampina is op al die groeimarkten actief.

Kan de melkveehouderij ongebreideld groeien als volgende maand de rem eraf gaat? Niemand zit daarop te wachten. De boeren niet en zeker de politiek, als stem van de maatschappij, niet. Koeien produceren immers niet alleen melk maar ook mest. Het milieu, en in het bijzonder de mest, wordt de beperkende factor van de toekomst, zegt Romijn.

Eind 2014 loodste staatssecretaris Dijksma haar Wet verantwoorde groei melkveehouderij –kortweg Melkveewet– door de beide Kamers van het parlement. Melkveehouders mogen nu alleen nog uitbreiden als ze over grond beschikken om de extra mest uit te rijden, of deze technisch laten verwerken. Een deel van de Kamer wilde zelfs verder gaan en beweiding verplicht stellen.

„Voor de koe zal de nieuwe realiteit het begin zijn van permanente opsluiting als we niet oppassen”, waarschuwde directeur Frank Dales van de Dierenbescherming vorig jaar in Trouw. Hij voorzag dat boeren door de schaalvergroting te zware financiering op hun nek nemen en vervolgens gaan bezuinigen op dierenwelzijn, te beginnen op beweiden –nu al een zeldzaamheid op bedrijven met meer dan 150 koeien, aldus Dales. „In zijn uiterste consequentie leidt dit ertoe dat de melkveehouderij tot een net zo omstreden vee-industrie verwordt als de pluimvee-, kalver- en varkenshouderij.”

Dat is ook voor Romijn een schrikbeeld, waar de melkveehouderij niet naartoe moet. „We zijn zuinig op ons imago”, zei hij in november tijdens een hoorzitting van de Tweede Kamer over de Melkveewet. „De melkveehouderij moet een grondgebonden karakter houden.”

Maar dat er groei komt, is wel zeker. De mate waarin zal afhangen van de hoogte van de melkprijs, zegt Romijn desgevraagd. „En boeren hebben dat ook een beetje in de hand. Wie heel efficiënt omgaat met mest, kan meer produceren. ”

Overigens doet de foktechnische vooruitgang een flinke duit in het zakje. De genetische aanleg van de Nederlandse koe is steeds meer op melkproductie gericht, een proces dat al ver voor de komst van de melkquotering aan de gang was. In 1910 lag de gemiddelde melkproductie per koe per jaar op 2500 liter, nu is dat meer dan 8000 liter. De Nederlandse melkveestapel is dan ook veel kleiner dan dertig jaar geleden. Vorig jaar telde Nederland volgens het CBS nog 1,5 miljoen melkkoeien.

FrieslandCampina verwacht dat de Nederlandse melkaanvoer tot 2020 met gemiddeld 2 procent per jaar toeneemt, gerekend vanaf 2010 in totaal met 20 procent, met een piek in 2015 en 2016. De onderneming investeert sinds 2009 fors in de uitbreiding van de verwerkingscapaciteit. „De afgelopen zes jaar ging het om bijna 2,5 miljard euro”, zegt de woordvoerder. Ook dit jaar staan er uitbreidingen op het programma, onder meer in de productie van ingrediënten, kindervoeding en kaas.

Aangesloten boeren kunnen extra melk zonder meer kwijt, stelt de woordvoerder. „Wij hebben de taak alle ledenmelk te verwerken. Op de langere termijn blijven de vooruitzichten voor de zuivelmarkt positief. Door de groeiende wereldbevolking en de toenemende welvaart zal de vraag naar zuivelproducten blijven stijgen.”

Veel goeds

Terugkijkend op de afgelopen decennia zegt melkveehoudersvoorman Romijn dat de quotering de Nederlandse melkveehouderij lange tijd „heel veel goeds” heeft gebracht. De quotering zorgde voor stabiliteit, zeker in de eerste jaren toen de marktprijs gegarandeerd was. „De laatste jaren heeft Brussel dat laatste losgelaten. Toen werd de quotering alleen maar een kostprijsverhogende factor.”

Hij is dan ook positief over de afschaffing ervan. Evenals FrieslandCampina verwacht hij dat de zuivelmarkt blijft aantrekken. „Daar kunnen de Nederlandse melkveehouders van profiteren, dankzij de uitstekende kwaliteit van onze producten en de goede exportpositie van onze industrie.”

De Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV), een kleinere tegenhanger van LTO, is juist kritisch. In 2007 noemde de vakbond de afschaffing van de melkquotering „een historische vergissing.” De bond stelt dat een volledig vrije markt in de landbouw niet werkt en vreest voor „voortdurende overproductie.” Individuele boeren worden daar de dupe van, zij produceren nu al onder de kostprijs.

De melkquotering zorgde voor een stabiele markt, zegt bestuurslid Irene van der Sar. „Dat is nu voorbij. Het Verdrag van Lissabon stelt dat de landbouwers recht hebben op een redelijk inkomen. Wij denken dat dit niet gaat lukken. De inkomens van de boeren zullen naar beneden gaan en sterk gaan schommelen.”

LTO-voorman Romijn zegt dat de melkprijs de laatste tien jaar gemiddeld boven de kostprijs lag, maar Van der Sar is het absoluut niet met hem eens. Zelfs in 2013, het jaar met de hoogste boerenmelkprijs uit de historie, werd er volgens haar te weinig verdiend. „Gezinsbedrijven hebben te weinig inkomen om te kunnen verduurzamen. De lasten worden steeds hoger.”

De NVM schaart zich achter een plan van de Europese koepelorganisatie European Milk Board (EMB), die zich inzet voor een goed inkomen voor alle Europese melkveehouders. De EMB wil dat de ontwikkeling van de zuivelmarkt door een zogeheten monitoringagentschap wordt gevolgd en dat er op tijd wordt ingegrepen als een crisis dreigt. Het plan voorziet onder meer in een bonus voor boeren die in zo’n situatie tijdelijk minder melk leveren, terwijl degenen die meer produceren een boete zouden moeten betalen. Bij een ernstige verstoring van de zuivelmarkt zouden de fabrieken de boeren tijdelijk een productiebeperking van 2 tot 3 procent moeten opleggen.

Rest nog één vraag: Wat gaat de consument merken van de afschaffing van de quotering? De woordvoerder van FrieslandCampina blijft daar vaag over. „De zuivelprijzen worden bepaald door vraag en aanbod op de wereldmarkt. Maar uiteindelijk bepaalt de retailer de prijs in het schap. Daar gaan wij niet over.”