Breng de Eerste Kamer ter sprake en clichés en karikaturen vliegen je om de oren. Als een journalist daar binnen treedt, moet hij zich een weg banen door spinraggen en stofwolken, goed oplettend of hij niet struikelt over een oude man die in een hoekje ligt te dommelen. En is het niet zo dat als iemand per se iets geheim wil houden, hij die zaak dan het beste hardop kan uitspreken in de Senaat?

Ha, ha, leuk verzonnen. Maar de laatste jaren vergaat grappenmakers het lachen. Zonder medewerking van de Eerste Kamer komt een kabinet niet het kleinste stapje vooruit. Dat beseft elke politicus weer goed nadat twee achtereenvolgende coalities een meerderheid in de Senaat ontbeerden. ”Heel het radarwerk staat stil, als uw machtige arm dat wil”.

Ook de achterliggende week was het weer raak. Nee, serieuze twijfel of de Eerste Kamer de nieuwe Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) zou aannemen, bestond er niet. Maar door de ziekte van SGP-parlementariër Holdijk spande het er toch even om. Zou de Senaat per fractie hebben gestemd, dan zou de wet zijn blijven steken op 37-37. Nu er bij hoofdelijke stemming werd besloten, kwam hij er met de meest krappe meerderheid, te weten 37-36, doorheen.

Macht

Heel spannend allemaal. Toch kun je niet zonder meer stellen dat sinds 2010 de macht van de Eerste Kamer –een orgaan waarin veel hoogleraren en juristen zitten, en waar de gemiddelde leeftijd 58 jaar is– is toegenomen, vindt Senaatkenner Bert van den Braak, werkzaam bij het Parlementair Documentatiecentrum (PDC) in Den Haag. „Wat vooral is toegenomen, is de invloed van enkele oppositiefracties, te weten D66, ChristenUnie en SGP. Als zíj ín de Senaat de bezuinigingsplannen van de coalitie niet steunen, gaat het hele feest niet door. Maar dat betekent niet dat de macht van de Eerste Kamer als geheel, als instituut is toegenomen. CDA-, SP- en PVV-senatoren bijvoorbeeld hebben niet meer invloed dan vroeger.”

Je zou de stelling zelfs om kunnen keren. „Door alle akkoorden die vijf Tweede Kamerfracties met elkaar en met allerlei maatschappelijke organisaties sluiten, hebben de bevriende fracties in de Senaat minder speelruimte. Al worden zij soms al in een vroeg stadium bij de besluitvorming betrokken, toch raken de Senaatsfracties door al die akkoorden min of meer gebonden.”

Zo gaf SGP-senator Holdijk vorig jaar in het dagblad Trouw openhartig toe dat hij „behoorlijk spijt” had van de steun die hij onder Rutte I had gegeven aan de snelle afbouw van inkomenssteun aan kunstenaars. De rechter keurde die regeling af, precies op het punt waar Holdijk bedenkingen had. Waarom hij dan toch had voorgestemd? Tja, misschien omdat zijn partijgenoten in de Tweede Kamer dat ook hadden gedaan en hij het kabinet niet in moeilijkheden wilde brengen…?

Van den Braak, die in 1998 op de Senaat promoveerde, vindt het overigens totaal geen probleem dat in de Eerste Kamer politieke afwegingen een belangrijke rol spelen. „Het is nu eenmaal een illusie te denken dat de Senaat wetten alleen beoordeelt op juridische consistentie en uitvoerbaarheid. Want wanneer is een wet onuitvoerbaar of niet handhaafbaar? Je oordeel daarover wordt altijd mede bepaald door je politieke kleur. De SP vindt zo ongeveer alle wetten van deze coalitie onuitvoerbaar.”

Gefrustreerd

Van den Braak gaat nog een stap verder. „Misschien moet je wel zeggen: gelukkig beoordeelt de Senaat wetten niet alléén op wetstechnische kwaliteiten. Als hij dat zou doen, zouden heel veel wetten de eindstreep niet halen. Dan zou het wetgevingsproces pas echt gefrustreerd raken.”

Toen na de Statenverkiezingen van 2011 het kabinet-Rutte I in de Eerste Kamer precies één zetel tekortkwam, laaide in de media het debat over het bestaansrecht van de Senaat meteen hoog op. Datzelfde gebeurde in oktober vorig jaar, toen het ernaar uit ging zien dat de Eerste Kamer de pensioenplannen van staatssecretaris Weekers (Financiën) ging verwerpen. Het kon toch niet zo zijn, vonden tal van politicologen en politici, dat een indirect gekozen orgaan, te weten de Senaat, een direct gekozen orgaan, te weten de Tweede Kamer, zou dwarsbomen en ringeloren? Zelfs de VVD, die in het verleden altijd voorstander was van het handhaven van ons tweekamerstelsel, pleitte bij monde van fractievoorzitter Zijlstra voor afschaffing van de „te politiek geworden” Senaat. En premier Rutte beloofde namens het kabinet een onderzoek naar de verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer.

Van den Braak ziet afschaffen van de Senaat bepaald niet gebeuren. „Het debat over het bestaansrecht van de Eerste Kamer komt altijd opzetten als de Senaat meer in de schijnwerpers komt te staan, doordat men denkt dat zijn macht groter wordt. Maar vervolgens ebt de discussie ook altijd weer weg als de politieke actualiteit verandert. In 2011 en in 2013 las je overal beschouwingen dat de Eerste Kamer belangrijke wetgeving zou gaan blokkeren. En wat is de realiteit? Van de 267 wetsvoorstellen die in het kalenderjaar 2012 door de Senaat behandeld werden, werden er slechts drie afgewezen. En in het achterliggende vergaderjaar verwierp de Eerste Kamer van de circa 250 wetsvoorstellen er zegge en schrijven 1. Van al die doemscenario’s is dus totaal niets uitgekomen.”

Onhaalbaar

Daar komt bij dat afschaffen van de Senaat praktisch onhaalbaar is. Zo’n plan vereist een grondwetswijziging, waar twee derde van het parlement voor moet stemmen. „Dat zal niet snel gebeuren, zeker niet in de Senaat. Als een kalkoen over zijn eigen slacht moet beslissen, zegt hij altijd nee.”

Dat betekent niet dat élke verandering in functie en bevoegdheden van de Eerste Kamer onhaalbaar is. „Critici hebben een punt als zij stellen dat de Senaat eigenlijk slecht is toegerust om zijn taak, het juridisch beoordelen van wetten, goed uit te voeren. Hij kan een wet namelijk alleen of goedkeuren of verwerpen. Licht aanpassen behoort niet tot zijn bevoegdheden.” Om het met de woorden van oud-PvdA-senator Van den Berg te zeggen: „We kunnen de vlieg die op het raam zit, alleen met een voorhamer te lijf. Terwijl we behoefte hebben aan een vliegenmepper.”

Van den Braak: „Dat vetorecht van onze Eerste Kamer is min of meer uniek in de wereld. Je vindt dat haast nergens. Het geeft onze Senaat enerzijds veel macht; anderzijds juist weinig, of een verkeerd soort macht. Het beste zou zijn als er een soort van terugzendrecht komt: dat de Eerste Kamer krakkemikkige wetten terug kan sturen naar de Tweede Kamer, die dan zijn werk over moet doen.”

Bemiddelen

De wetenschapper herinnert aan een voorstel dat hijzelf in het verleden weleens gedaan heeft. „Mij lijkt het een goede tussenvorm te zijn als wetsvoorstellen alleen als verworpen worden beschouwd als de Eerste Kamer met 75 procent van de stemmen tegen is. Is het verzet tegen het wetsvoorstel kleiner, dan schakelt de politiek een commissie in die moet bemiddelen tussen Tweede en Eerste Kamer.”

Het zou zomaar een ideetje kunnen zijn dat terugkeert in het onderzoek dat het kabinet bezig is uit te voeren…

Dit is het eerste deel in een vierluik over de Eerste Kamer.

Beruchte senatoren

Een senator die begin jaren negentig aan het Binnenhof veel aandacht trekt, is CDA’er Ad Kaland (1922-1995). „Stemvee” noemt deze boerenzoon in 1992 de volgens hem te gedweeë, altijd maar kwispelende Tweede Kamer. Veel te gemakkelijk en automatisch steunen zijns inziens CDA en PvdA de in het regeerakkoord vastgelegde plannen van het kabinet-Lubbers III. Om te tonen dat het ook anders kan, gaat de uit de CHU afkomstige Kaland met ‘zijn’ Senaatsfractie (Kaland was zes jaar fractievoorzitter) regelmatig en luidruchtig dwarsliggen. Zo stemt hij in 1992 met een meerderheid van de CDA-fractie tegen een verruiming van de Winkelsluitingswet.

Door openlijk de confrontatie te zoeken met premier en partijleider Lubbers geeft Kaland niet alleen vorm aan het veelgeprezen maar weinig gepraktiseerde dualisme, maar geeft hij ook de Eerste Kamer als geheel een nieuw zelfbewustzijn.

Een van de beroemdste senatoren uit de geschiedenis is de VVD’er Hans Wiegel (1941). Deze eigenzinnige liberaal (oud-partijleider, oud-minister) beleeft zijn finest hour als senator als hij in 1999 een korte kabinetscrisis veroorzaakt door tegen het correctief referendum te stemmen. Als voorstander van de representatieve democratie ziet Wiegel niets in het plan van minister Peper (Binnenlandse Zaken, PvdA) om een meer directe vorm van volksinvloed te organiseren. Wanneer mede door Wiegels tegenstem het correctief referendum strandt, is dat met name voor coalitiepartner D66, groot liefhebber van staatkundige vernieuwing, tegen het zere been. Na de Nacht van Wiegel volgt een korte kabinetcrisis. Informateur Tjeenk Willink weet de paarse coalitie, het kabinet-Kok II, te lijmen door een akkoord over het invoeren van een tijdelijk raadgevend referendum. Daarvoor is –in tegenstelling tot voor het correctief referendum– geen grondwetswijziging nodig.

Door het optreden van Kaland, begin jaren negentig, ontdekken ook andere partijen hoe belangrijk het is ook naar de Senaat aansprekende, bekende personen af te vaardigen, mensen met uitstraling en gezag. Dat dergelijke personen voor coalities soms ook weer een risico vormen, bewijst in 2005 PvdA-senator Ed van Thijn (1934). Mede door zijn toedoen schiet de Eerste Kamer in de Nacht van Van Thijn het wetsvoorstel voor een gekozen burgemeester af. Dat leidt tot het aftreden van minister De Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing, D66), die wordt opgevolgd door partijgenoot Pechtold.

Negen jaar later lijkt een partijgenoot van Van Thijn, Adri Duivesteijn, Wiegelachtige roem te gaan verwerven door zich hardnekkig te verzetten tegen het door VVD, PvdA, D66, ChristenUnie en SGP gesloten woonakkoord. Duivesteijn haalt echter te elfder ure bakzijl en stemt toch voor het akkoord.