Een plaagstootje was het, maar ook een onverholen compliment dat Eerste Kamervoorzitter Broekers-Knol onlangs uitdeelde aan een parlementariër van ”de overkant”. Hartelijk heette zij D66-Kamerlid Schouw, die achter de regeringtafel had plaatsgenomen, welkom. „U bent hier zo ongeveer vaste gast. Ook vorige week stond u al hier om een initiatiefwet te verdedigen. Ik zou bijna denken dat u terugverlangt naar uw tijd als senator.”

Schouw lust er inderdaad wel pap van (zie kader). Op 20 mei draafde hij in de Eerste Kamer op om zijn wetsvoorstel tegen de gewetensbezwaarde trouwambtenaar te verdedigen. De week ervoor trad hij, samen met drie andere Kamerleden, in de Senaat in het krijt voor de initiatiefwet ”Huis voor klokkenluiders”.

De D66’er is lang niet de enige volksvertegenwoordiger die de smaak van het indienen van initiatiefwetsvoorstellen te pakken heeft. Wie het gebruik van dit parlementaire strijdmiddel in de achterliggende twee eeuwen overziet –het bestaat dit jaar precies 200 jaar–, constateert een opvallende, bijna exponentiële stijging, vooral na 1965. Kwam het aantal ingediende initiatiefwetsvoorstellen voorheen nauwelijks boven één à twee per jaar uit, in het tijdvak daarna steeg dat tot tien à twaalf (zie grafiek).

Het is die stijging, die nog steeds door lijkt te gaan, die dr. Gerard Visscher, als parlementair historicus verbonden aan onder meer het Parlementair Documentatie Centrum (PDC) in Leiden, frappeert. Hij heeft er diverse verklaringen voor. „Op individueel niveau bekeken zie je dat Kamerleden die eenmaal met succes een initiatiefwetsvoorstel hebben verdedigd, vaak later nog eens naar dat middel grijpen. Blijkbaar smaakt zoiets naar meer.”

Publiciteit

Een andere verklaring is dat na 1965, in het mediatijdperk, voor politieke partijen en voor individuele politici het krijgen van publiciteit steeds belangrijker werd. „Fracties en Kamerleden willen zich in de kijker spelen. En wat is dan een mooier instrument dan een initiatiefwetsvoorstel? Als je schriftelijke vragen stelt of een motie indient, levert dat slechts één keer aandacht van de pers op. Maar zo’n initiatiefwet genereert steeds opnieuw momenten van publiciteit: als je hem aankondigt, als je hem daadwerkelijk indient, bij de schriftelijke behandeling, en ten slotte in het Kamerdebat erover, waarbij jij als volksvertegenwoordiger ook nog eens eervol in vak K van de regering mag zitten.”

Visscher, die regelmatig publiceerde over het onderwerp initiatiefwetten, zag bij Kamerleden en fracties een geheel nieuwe benadering van initiatiefwetsvoorstellen opkomen. „Jarenlang was het vooral een instrument dat je inzette als een kabinet werkelijk onwillig bleek om een bepaald probleem aan te pakken. Dán kwam jij als ervaren parlementariër in actie, veelal aan het eind van een regeerperiode. Wat je nu ziet gebeuren, is dat Kamerleden er al bij voorbaat op gespitst zijn om ergens, waarover dan ook, een initiatiefwetsvoorstel in te dienen. Ze azen er als het ware op, zijn bewust op zoek naar leemtes in de wetgeving die zij kunnen vullen. Het is een vergelijkbare ontwikkeling die je ook bij moties hebt gezien: vroeger waren die uitzonderlijk, nu ga je als Kamerlid een week voor een debat al nadenken over de thema’s waarover je straks moties wilt indienen.”

Visscher wil niet gezegd hebben dat het politici alléén om publiciteit te doen is. „Bij kleine fracties, of partijen die zich aan de randen van het politieke spectrum bevinden, is dat soms misschien het geval. Dan gaat het om activistische voorstellen, waarvan de indieners prima weten dat er geen meerderheid voor is, maar die men toch indient om de achterban te tonen: kijk, wij zitten erbovenop. Maar bij Kamerleden van grotere partijen gaan het zoeken naar aandacht en inhoudelijke betrokkenheid bij het onderwerp meestal hand in hand.”

Dat ook kleinere of meer radicale partijen met initiatiefwetsvoorstellen komen, is overigens óók een verklaring voor de stijging van het aantal initiatieven. „Vóór 2000 zag je dat haast niet. Dat een partij als de LPF, nog maar net in de Kamer, diverse initiatiefwetsvoorstellen indiende, was een nieuwe ontwikkeling. En neem nu een jong partijtje als 50PLUS; ook dat heeft al diverse initiatiefwetsvoorstellen ingediend.”

Of de opvallende stijging van het aantal ingediende initiatiefwetsvoorstellen tevens te maken heeft met het betrekkelijk nieuwe verschijnsel van minderheidskabinetten, waardoor mogelijk meer politieke ruimte ontstaat om met wisselende meerderheden zaken te doen, durft Visscher niet te zeggen. „Voor zo’n conclusie lijkt het me te vroeg. Maar het zou natuurlijk goed kunnen dat minderheidscoalities meer geneigd zijn initiatieven vanuit de oppositie welwillend te bejegenen dan meerderheidscoalities, omdat zij nu eenmaal afhankelijker zijn van die oppositie.”

Weeswetten

Ook het aantal initiatiefwetten dat de eindstreep haalt, is de laatste jaren gestegen. Maar veel minder hard dan het aantal initiatieven dat werd ingediend. Vanaf het jaar 2000 dienden Kamerleden 160 initiatiefwetsvoorstellen in, becijferde enkele maanden geleden de Staatscourant (zie diagram). Daarvan zijn er inmiddels 39, dus zeg maar een kwart, in werking getreden. Andere initiatiefwetsvoorstellen zijn ingetrokken of in de Tweede of Eerste Kamer verworpen. De helft is nog altijd aanhangig in de Tweede Kamer.

Onder die laatste bevinden zich zeer veel voorstellen die waarschijnlijk op termijn ingetrokken zullen worden omdat er geen politieke meerderheid voor te vinden is, of omdat de indieners inmiddels uit het parlement zijn vertrokken zonder dat fractiegenoten zich over de plannen ontfermden, de zogeheten weeswetten. Visscher: „In de praktijk komt het erop neer dat een initiatiefwet die nog onder een vorig kabinet is ingediend, weinig kans meer maakt.”

Consequenties

Al met al blijft het goed om te beseffen, stelt de parlementair historicus, dat van het totale aantal wetten initiatiefwetten slechts een zeer klein deel uitmaken. „Net iets meer dan 1 procent van alle wetten is aan het initiatief van een Kamerlid te danken.” Dat is echter geen reden om er geringschattend over te doen. „Soms zijn het zeer ingrijpende en betekenisvolle wetsvoorstellen. Zoals dat van de D66’er Van Weijenberg en de CDA’er Van Hijum (zie kader) over de rechtspositie van ambtenaren. Zo’n wetsvoorstel heeft grote consequenties. En het mag dan zo zijn dat initiatiefwetsvoorstellen in negen van de tien gevallen eenvoudige operaties betreffen –in een al bestaande wet wordt in een enkel wetsartikel een klein element gewijzigd– de gevolgen van zo’n kleine wijziging kunnen fors zijn.”

„Spannend: steeds weer barrière nemen”

„Een enorme liefhebber.” Zo noemt D66-parlementariër Schouw (Tweede Kamerlid sinds 2010) zichzelf als hij spreekt over het indienen van initiatiefwetten. In een stuk of zeven projecten zette hij de achterliggende jaren zijn tanden.

Hoe word je een liefhebber?

„Ik heb jarenlang in de Eerste Kamer gezeten. Daar ben je ook voortdurend met de techniek van wetten bezig. Misschien heeft dat er wel iets mee te maken. Het is in elk geval heel spannend werk. Het is elke keer weer leuk als je een barrière hebt genomen: het advies van de Raad van State, de Tweede Kamer, en dan eindelijk ook de Senaat.”

Het blijft een intensieve, tijdrovende klus, ook voor een liefhebber.

„Ja, maar je doet het nooit alleen. Vaak werk ik het samen met een fractiegenoot, of met iemand van een andere politieke kleur. En ik krijg fantastische ondersteuning van een persoon die vroeger als wetgevingsjurist op een ministerie heeft gewerkt. Dat scheelt enorm.”

Wat zijn succesfactoren voor een initiatiefwet?

„Om te beginnen, moet je het politieke tij mee hebben. Maar het is toch vooral belangrijk dat je anderen weet te overtuigen met een goed inhoudelijk verhaal. Het moet een robuuste wet zijn, met een robuuste verdediging.”

Uw partij heeft een bijzondere liefhebberij in initiatiefwetten die onze regelgeving ontdoen van christelijke elementen. Toeval?

„Nee, dat niet. Het gaat hier nogal eens over kwesties die al jarenlang slepen, die meerdere partijen in hun verkiezingsprogramma hebben staan, maar die maar niet tot een oplossing komen, mede doordat kabinetten er hun handen niet aan durven branden. Dat was het geval bij smalende godslastering, bij de weigerambtenaar en bij de enkelefeitconstructie. Als wij dan het gevoel krijgen dat we –daar heb je hem weer– het politieke tij mee hebben, grijpen we onze kans.”

„Blijf openstaan voor visie van anderen”

„Eigenlijk het mooiste werk dat je als Kamerlid kunt doen”, typeert CDA’er Van Hijum (volksvertegenwoordiger sinds 2003) het schrijven en verdedigen van initiatiefwetten. Hij heeft er een viertal onder handen. „Maar je moet er wel zakelijk in blijven staan.”

Wat is er zo mooi aan?

„Dat je het hele proces van wetgeving meemaakt, van het ontstaan van de idee, via het schrijven van een wetstekst en het zoeken naar meerderheden, tot –als je zover komt– de eindstemming in de Eerste Kamer. En dat je iets heel zichtbaars tot stand brengt.”

Wat bedoelt u met „er zakelijk in blijven staan”?

„Als je je er zo in vastbijt dat je alleen maar voor je eigen gelijk gaat, kan het op een teleurstelling uitlopen. Je moet gedurende het proces open blijven staan voor de visie van anderen: maatschappelijke organisaties, andere fracties; en je wetsvoorstel dan soms op bepaalde punten bijstellen. Dat is helemaal geen schande. Anderzijds moet je het –omdat je per se een wet op jouw naam wilt schrijven– ook weer niet zó ver gaan aanpassen dat er niets van je oorspronkelijke visie overblijft. Dan kun je beter eerlijk erkennen: Het lukt niet, laat ik er maar mee stoppen.”

Verzekert u zich vooraf van een meerderheid?

„Nee. Het begint er vaak mee dat ik me, in een debat of een hoorzitting, opeens realiseer: Hier zit qua regelgeving een knelpunt dat om de een of andere reden niet wordt aangepakt. Vervolgens ga ik dan, alleen of met een ander, een idee uitwerken. Aan de initiatiefwet over de rechtspositie voor ambtenaren begon ik samen met D66, dus lang geen meerderheid. Maar wel met de hoop dat ons initiatief op zijn minst een aanjaagfunctie zou krijgen richting het departement. Het werd méér: inmiddels heeft de wet de Tweede Kamer gepasseerd en ligt hij in de Senaat.”