I. Geen open verhoudingen

Het kan, juichten politicologen rond de start van Rutte I, eind 2010. Nederland regeren met een minderheidscoalitie en toch slagvaardig zijn; kijk maar naar Denemarken. Voor de gedoogcoalitie van VVD, PVV en CDA die al na ruim een jaar strandde, lag de werkelijkheid net een slagje anders. Waar ging het mis?

Het verwachtingspatroon ten aanzien van het minderheidskabinet-Rutte I was hoog. „Het dualisme tussen regering en volksvertegenwoordiging zal onder Rutte I alleen maar toenemen, omdat een minderheidsregering moeite moet doen om steun te verkrijgen en niet automatisch kan bogen op een meerderheid”, voorspelden de Amsterdamse politicologen De Vries en De Lange. Hoe dualistischer de verstandhouding met het parlement, des te levensvatbaarder het minderheidskabinet is, lijken ze te suggereren. Daar zit zeker iets in: Hoe levendiger de debatten en hoe groter de kans dat oppositiepartijen beurtelings delen van het kabinetsbeleid kunnen beïnvloeden, des te groter ook de kans dat de rit wordt uitgezeten. De eerste vraag is dan ook: Hoe open waren de verhoudingen onder Rutte I?

Voor het vakblad van politicologen Res Publica zetten de onderzoekers dr. S. Otjes en dr. T. Louwerse, verbonden aan de universiteiten van Groningen en Dublin, het onlangs nog eens op een rij. Het percentage unanieme stemmingen, dé indicatie van het vermogen van Kamer en kabinet om brede coalities te smeden, zakte onder Rutte I naar een historisch dieptepunt van 11 procent. De mate waarin de scheidslijn tussen voor- en tegenstanders bij stemmingen samenviel met de scheidslijn coalitie-oppositie was onder Rutte I niet meer zo hoog geweest als onder Balkenende I. Ook toen stonden een linkse oppositie en een rechtse coalitie in de Kamer als twee blokken tegenover elkaar. Het percentage voorstellen dat gezamenlijk door Kamerleden van de coalitie en de oppositie werd ingediend schommelde voor de kabinetten-Balkenende II tot en met IV nog rond de 50 procent, maar zakte onder Rutte I terug naar de schamele 20 procent van het kabinet-Balkenende I.

Het eenzijdige patroon werd alleen doorbroken bij de voor VVD en CDA belangrijke stemmingen over het Europese noodfonds voor de euro, de hervorming van de pensioenwetgeving en de militaire missie naar Kunduz. De PVV liet het daarbij afweten, terwijl het kabinet bij de stemmingen over deze drie kwesties door het overgrote merendeel van de oppositie werd gesteund. Voor de oppositie betekende dit echter geen onverwachte, grote speelruimte, stellen Otjes en Louwerse. Integendeel, de veelal op Europa georiënteerde oppositie van onder meer PvdA en GroenLinks, die anders dan de PVV de internationale reputatie van Nederland niet in gevaar wilde brengen, stond in feite met de rug tegen de muur.

Daarmee is het antwoord op de eerste vraag gegeven: Open verhoudingen in de Kamer waren onder Rutte I nog verder te zoeken dan onder welk meerderheidskabinet met welk dichtgetimmerd regeerakkoord dan ook.

II. Nepminderheidskabinet

Minderheidskabinetten zijn in Scandinavië eerder uitzondering dan regel. Maar, benadrukken politicologen daar, het ene minderheidskabinet is het andere niet. „De les van Scandinavische politicologen is dat minderheidskabinetten die met een gedoogakkoord toch kunnen rekenen op een meerderheid sterk de neiging hebben zich alsnog als een meerderheidskabinet op te stellen”, stelt onderzoeker Otjes. „Dat is precies wat met Rutte I is gebeurd.”

In veel West-Europese landen zie je bovendien dat zeker de gevestigde partijen nog steeds het best gedijen als zij kunnen regeren met een blok van gelijkgezinden, stelt de politicoloog. „Bestuurderspartijen blijven hechten aan het creëren van een links-rechtsdynamiek in het parlement. In 1998 waren Die Grünen in Duitsland nog behoorlijk radicaal. Toch ging de Duitse SPD-bondskanselier Schröder met de partij regeren, omdat hij op die manier eindelijk een linkse coalitie kon vormen, zonder CDU of CSU. Ik denk dat ook voor de partijleiders Rutte en Verhagen van VVD en CDA de kans om met de PVV een rechtse coalitie te vormen doorslaggevend is geweest. Zij wilden de kleinst mogelijke meerderheid van 76 zetels die ze samen in de Kamer hadden toch zo veel mogelijk gebruiken om hun rechtse wil op te leggen aan een Kamerminderheid.”

Concluderend: ook aan een tweede criterium voor een levensvatbaar minderheidskabinet, geen hecht gedoogakkoord met een vaste gedoogpartner, was niet voldaan. In feite was Rutte I daardoor een nepminderheidskabinet.

III. Anti-immigratiediscours

Rutte I werd wel vergeleken met de twee regeringen van de twee rechtse Deense premiers Rasmussen (2001-2011), twee door de Deense Volkspartij gedoogde minderheidscoalities van Venstre (een Deense liberale partij) en de Conservatieve Volkspartij. Maar die vergelijking werd misschien wat te snel gemaakt, oppert de Nederlandse onderzoeker dr. G. Schumacher, verbonden aan de universiteit van Zuid-Denemarken in Odense. Net als Otjes wijst hij erop dat Rutte I zijn speelruimte om zaken te kunnen doen met de oppositie drastisch inperkte door het gedoogakkoord met de PVV.

Rutte I gaf de immigratie- en asielparagraaf voor een belangrijk deel weg aan de PVV, maar mocht in ruil daarvoor maar een uiterst beperkte hervormingsagenda doorvoeren. Dat gaf voortdurend spanning tussen de coalitiepartners VVD en CDA en gedoogpartner PVV. Venstre en de Conservatieve Volkspartij ervoeren die beperking tussen 2001-2011 veel minder. Schumacher: „Zij konden beter zakendoen met het politieke midden dan VVD en CDA en hebben behoorlijk wat hervormingen kunnen doorvoeren, vergelijkbaar met de agenda van de VVD nu. Denk bijvoorbeeld aan het overhevelen van belangrijke taken op de terreinen zorg en arbeidsmarkt van het Rijk naar gemeenten. Het gros van deze hervormingen werd gesteund door de Deense Volkspartij.”

Dat Venstre en de Conservatie Volkspartij daarvoor tegemoet moesten komen aan de anti-immigratiewensen van de Deense Volkspartij riep in Denemarken minder polarisatie op, stelt Schumacher. „De sociaaldemocraten in Denemarken waren tot op zekere hoogte niet eens tegen het inperken van de rechten van niet-Denen op sociale zekerheid. Zij verloren namelijk veel stemmen aan de Deense Volkspartij en moesten dus meer dan de PvdA ten opzichte van de PVV mee in hun anti-immigratiediscours.”

Hier lijkt opnieuw een belangrijk verschil op te duiken met Denemarken: de felle anti-immigratieretoriek van de PVV heeft de verhoudingen in het Nederlandse parlement veel meer verziekt dan de toonzetting van de Deense Volkspartij in het asieldebat dat in Denemarken deed. Rutte I was daardoor nog meer aangewezen op de PVV dan het al was door het gedoogakkoord; iets wat de vitaliteit van deze Nederlandse gedoogcoalitie evenmin ten goede kwam.

IV. Basismeerderheid

In zijn huidige kabinet pakt Rutte de zaken beduidend anders aan dan in zijn vorige. Voor een aantal opeenvolgende, cruciale hervormingswetten wist zijn kabinet akkoorden te sluiten met de constructieve oppositiepartijen D66, ChristenUnie en SGP. Tegelijkertijd lijken VVD en PvdA twee van deze drie gedoogpartners, CU en SGP, veel vaker tegen de haren in te strijken dan VVD en CDA onder Rutte I durfden in te gaan tegen de PVV. Voor het uitvoeren van het Roze Stembusakkoord, een reeks wetsvoorstellen ten bate van de gelijkberechtiging van homo’s, en het afschaffen van het blasfemieverbod bijvoorbeeld werken VVD en PvdA evident niet samen met CU en SGP.

Na het onderzoek naar het stemgedrag van VVD, PVV en CDA onder Rutte I bracht Otjes ook in kaart wat er in de Kamer gebeurde tijdens 394 stemmingen over de begroting voor 2014. Daaruit blijkt uiteraard dat de regeringspartijen VVD en PvdA vaak, namelijk in 80 procent van de stemmingen, samen optrokken. Het percentage waarbij alle vijf de neuzen dezelfde kant opstonden, ligt echter aanzienlijk lager: 55 procent. Dit bevestigt het beeld dat VVD, PvdA, D66, CU en SGP onderling minder een blok vormen dan VVD, PVV en CDA onder Rutte I. Áls VVD en PvdA hetzelfde stemden, stemde het CDA bovendien even vaak met ze mee (75 procent) als D66 (76 procent), SGP (75 procent) en ChristenUnie (72 procent). Wie de huidige partijen rangschikt op basis van hun stemgedrag tijdens de begrotingsbehandeling voor 2014 ziet dus een duidelijk genuanceerder patroon dan onder Rutte I.

Grote vraag is echter wat er gebeurt wanneer de onderhandelingen over de begroting voor 2015, die nu achter de schermen al in volle gang zijn, zouden stranden als gevolg van een vertrouwensbreuk tussen VVD, PvdA en D66, CU en/of SGP. In de Deense situatie is dat vertrouwen als gevolg van decennialange ervaringen met minderheidskabinetten inmiddels optimaal aanwezig, stelt hoogleraar politicologie dr. K. van Kersbergen van de universiteit van Aarhus in Denemarken, met een verwijzing naar de Deense actualiteit. Na de verkiezingen van september 2011 vormden de Socialdemokraterne (sociaaldemocraten), Det Radikale Venstre (sociaalliberalen) en de Socialistisk Folkeparti (SF), linkse socialisten een minderheidsregering onder leiding van de sociaaldemocratische premier Helle Thorning-Schmidt. De drie werden gesteund door de twee Groenlandse zetels en een van de (institutionele) zetels voor de Faeröereilanden. Dat bracht het totaal op 80 van de 179. De vereiste meerderheid, nodig om de jaarlijkse begroting te kunnen aannemen, was pas een feit toen Enhedslisten (EL), een radicaal-linkse partij met 12 zetels, zich bereid verklaarde als steunpartij te fungeren, zonder toe te treden tot de regering.

Deze steun trok EL in 2012 echter in toen de partijen het niet eens werden, waarna de drie regeringspartijen een verbond sloten met Venstre en de Conservatieve Volkspartij, het zogeheten blauwe blok. Toch betekende dit niet de val van het kabinet. De begroting kon met behulp van Venstre en de Conservatieve Volkspartij toch worden aangenomen, en EL, hoewel steunpartij af, zegde niet het vertrouwen in de regering op.

Begin dit jaar werd het nog ingewikkelder: de Socialistische Volkspartij (SF) verliet de regering uit onvrede over het beleid van de (sociaaldemocratische) minister van Financiën, die aandelen van het energiebedrijf Dong aan Goldman Sachs wilde verkopen. De sociaaldemocraten en de sociaalliberalen verdeelden daarop de vrijgekomen minstersposten en regeerden gewoon samen door, waarbij ze sindsdien gesteund worden door (vaak wisselende) meerderheden, soms met EL, soms zonder.

Deze opmerkelijke gang van zaken is niet louter anekdotisch, maar raakt aan een vierde criterium voor een succesvol minderheidskabinet: er moet sprake zijn van een redelijke mate van vertrouwen dat de gedoogpartners die nodig zijn om meerderheden te vormen inwisselbaar zijn. Is er van dat vertrouwen ook sprake in Nederland? Nee, zegt Van Kersbergen, „Nederland kan in dat opzicht nog veel van Denemarken leren. Een basismeerderheid die toestaat dat er op verschillende terreinen met wisselende meerderheden wordt geregeerd en niet het vertrouwen opzegt als de meerderheid van samenstelling wijzigt, is er in Nederland niet.”

Concluderend: qua stabiliteit lijkt Rutte II er mede dankzij de constructieve houding van CU en SGP beter voor te staan dan Rutte I. Zware vertrouwenscrises tussen de vijf samenwerkende partijen, vergelijkbaar met die in Denemarken, zijn tot nu toe echter uitgebleven. Pas als deze zich alsnog manifesteren, zal blijken of Rutte II de vergelijking met Deense minderheidskabinetten beter aankan dan Rutte I.