Begin deze week publiceerde het IMF een notitie waarin het de rol van centrale banken op een rij zet. Die hebben er door de crisis verschillende taken bij gekregen, bijvoorbeeld het zorgen voor een stabiel financieel systeem. Door de crisis is ook een structureel andere situatie dan voorheen ontstaan: in dit „nieuwe normaal” is de inflatie erg laag en nadert de rente de ondergrens van nul. De banken moeten dan onconventionele middelen als het opkopen van staatsleningen gebruiken om het monetaire beleid effectief te laten zijn.

De IMF-staf vraagt zich nu openlijk af of onder deze omstandigheden de centrale banken nog wel onafhankelijk moeten zijn. Als ze zo veel macht en taken hebben, kan dat immers tot een „democratisch tekort” leiden als er geen overheidstoezicht is. De banken hebben dan meer te zeggen over de toekomst van Europa dan de politiek en dus de burgers. Is deze vraag van het IMF terecht?

Doelstelling

Allereerst is het goed te bezien waar de gedachte van een onafhankelijke centrale bank vandaan komt. Het uitgangspunt hiervoor was dat een lage (zeg 2 procent of iets meer) inflatie goed is voor een economie. Een hogere inflatie, zeker als die veel hoger wordt, leidt tot onzekerheid en daarmee tot uitstel van aankopen en investeringen. Hierdoor wordt de groei geremd. In het verleden werden hoge inflatievoeten vaak veroorzaakt doordat de regering de centrale bank aanzette tot het bijdrukken van geld. Door de centrale bank onafhankelijk te maken van de regering werd dat voorkomen. De onafhankelijke centrale bank heeft een instrument, de rente op korte termijn, en een doelstelling, een inflatie van ongeveer 2 procent. Dat is het idee en aan deze onafhankelijkheid wil het IMF ook niet tornen.

Alleen constateert het IMF dat de wereld niet meer zo eenvoudig is dat de centrale bank een doelstelling en een instrument heeft. Hij heeft nu meerdere doelstellingen gekregen; met name het bevorderen van financiële stabiliteit is erbij gekomen. Daarnaast heeft hij aan het instrument van de rente op korte termijn niet meer genoeg. Het arsenaal zal uitgebreid moeten worden met de mogelijkheid van het aankopen van obligaties, omdat de rente al (bijna) nul is en niet meer effectief verlaagd kan worden. Hierdoor komen allerlei afwegingen het monetaire beleid binnen. Het maken van deze afwegingen is uiteindelijk een politieke zaak. Vandaar dat de onafhankelijkheid van de centrale bank ter discussie komt.

Knecht

Ik deel de mening van het IMF op dit punt, en voeg eraan toe dat voor het eurogebied de situatie nog ingewikkelder en politiek gevoeliger ligt. Dit kan het best geïllustreerd worden aan de hand van twee voorbeelden: een over het ingrijpen van de Europese Centrale Bank (ECB) om de financiële stabiliteit te bevorderen (nieuwe doelstelling) en de andere over het opkopen van staatsobligaties (nieuw instrument).

Bij het hulppakket voor Ierland heeft de ECB de Ierse regering gedwongen (in geheime brieven van voormalig president van de ECB Jean Claude Trichet) garant te staan voor een grotere omvang van de leningen dan waarvoor de Ierse regering zich al garant had gesteld. Het argument hiervoor was dat anders de financiële markten nog instabieler zouden worden. Prima, maar uiteindelijk heeft de Ierse belastingbetaler wel 40 procent van het bruto binnenlands product (bbp) betaald om (deels buitenlandse, Duitse) banken te redden. Dan heb ik het nog niet over de vele malen grotere garantstellingen die de Ierse regering (belastingbetaler) heeft gedaan.

Dat kan toch niet zonder publieke verantwoording? Het zou toch niet meer dan normaal moeten zijn dat nadat alles weer rustig is (en dat is het al een tijd) de ECB ter verantwoording wordt geroepen? Dat dit niet gebeurt en dat Trichet de Ierse regering kon dwingen door geheime brieven is de onafhankelijkheid op zijn kop: de knecht dicteert de baas.

Dat de knecht de baas dicteert, was ook mijn grote bezwaar tegen het beleid van Draghi toen hij in de zomer van 2012 aankondigde alles te zullen doen om de rente laag te houden, ook het opkopen van staatsobligaties, als de desbetreffende landen aan de eisen van de ECB zouden voldoen. Het is nooit zover gekomen dat een land een beroep heeft gedaan op deze faciliteit. Toch moet ik constateren dat het goed is geweest dat Draghi deze mogelijkheid heeft gecreëerd. Het voornemen van de ECB om al het mogelijke te doen, heeft de rente van de probleemlanden laten dalen.

Bovendien constateert het IMF dat als de rente langere tijd nagenoeg op nul staat, het opkopen van overheidsobligaties vaker nodig zal zijn. Zelfs de president van de Bundesbank heeft onlangs laten doorschemeren niet meer mordicus tegen het opkopen van staatsobligaties te zijn.

Vragen

Het nieuwe instrument heeft dus een legitieme plaats in het takenpakket van de centrale bank. Maar dat plaatst ons wel voor vragen: welke staatsobligaties? Tot welke limiet? Moeten eurobonds ingevoerd worden? Enzovoorts. Allemaal vragen waarover op politiek niveau besloten hoort te worden.

Ik concludeer dan ook dat het IMF gelijk heeft: we moeten de verantwoordelijkheden en bevoegdheden op het gebied van het monetaire beleid weer opnieuw doordenken en vastleggen. De onafhankelijke centrale bank van voor de crisis voldoet niet meer.

De auteur is hoogleraar internationale economie aan de Radboud Universiteit Nijmegen.