Achter de schermen van de diplomatie
De topdiplomaat krijgt de schuld als de leider blundert. Als hij geluk heeft, kan hij daadwerkelijk de wereldvrede dienen. Maar hij heeft het meeste succes als hij achter de schermen blijft. Aan prof. Jan Melissen (deskundige van instituut Clingendael) de vraag welk gereedschap er in de diplomatenkoffer zit.
Schoolvoorbeeld van diplomatie
Een schoolvoorbeeld van diplomatie achter de schermen vormen de onderhandelingen tussen Israël en de Palestijnen die uiteindelijk in de Osloakkoorden van 1993 uitmondden.
Er was niets minder voor nodig dan de Tweede Golfoorlog van 1991 om Israël en de Arabische landen om de tafel te krijgen. Amerika, dat met de verdrijving van Irak uit Koeweit hét momentum voor het scheppen van een nieuwe orde in het Midden-Oosten dacht te hebben gevonden, faciliteerde samen met de zieltogende Sovjet-Unie in november van dat jaar een vredesconferentie in Madrid.
De strijdlustige Israëlische premier Yitzhak Shamir maakte op de conferentie één ding duidelijk: de Joodse staat is niet van plan ook maar 1 centimeter land op te geven. Aartsvijand Syrië liet zich ook niet onbetuigd. De toenmalige Syrische minister van Buitenlandse Zaken, Faruk al-Shara, zwaaide met een vijftig jaar oud opsporingsbevel tegen Shamir.
Toch wordt de conferentie van Madrid als de officiële start van het inmiddels veelbesproken vredesproces in het Midden-Oosten gezien. Na de topontmoeting volgden diverse formele overlegmomenten. Die bleken vrijwel zonder uitzondering bijzonder weinig op te leveren.
Maar achter de schermen gebeurde er intussen van alles. Het begon allemaal eind 1992. De Noorse diplomaat Terje Larsen en de Israëlische politicus Yossi Beilin stelden vast dat de formele vredesbesprekingen eigenlijk zinloos waren. Geheim overleg, afgeschermd van de media, zou wellicht een beter begaanbare weg zijn.
En dus had in december van dat jaar in Oslo een ontmoeting plaats tussen de Israëlische historicus Yair Hirschfeld en de Palestijn Abu Ala, een hooggeplaatst lid van de Palestijnse bevrijdingsorganisatie PLO. Dat moest in het diepste geheim, want het was in die tijd voor Israëliërs bij wet verboden om contact met PLO-leden te hebben.
Tijdens de ontmoeting bleek dat er aan de publieke onderhandelingstafel aanzienlijk minder bewegingsvrijheid bestond dan in het informele circuit. De huiselijke sfeer waarin de besprekingen in Noorwegen verliepen, zal daar ongetwijfeld aan hebben bijgedragen. Beide partijen bivakkeerden in één woning en de echtgenote van Larsen nam de rol van gastvrouw waar.
Argusogen
De Israëlische regering volgde de beraadslagingen in Oslo vanzelfsprekend met argusogen. Maar toen bleek dat de informele ontmoetingen in de Noorse hoofdstad succesvol waren, besloot Jeruzalem een officiële delegatie te sturen. Naarmate het politieke niveau van deze afvaardiging steeg, nam ook de informele sfeer af. Terje Larsen moest dan ook al zijn diplomatieke vaardigheden aanwenden om de partijen bij elkaar te houden.
Dat lukte, want in augustus 1993 zetten de toenmalige Israëlische onderminister Shimon Peres en PLO-topman Mahmud Abbas in een hotelkamer in Oslo hun handtekening onder een overeenkomst die later als de Osloakkoorden de geschiedenis in zou gaan.
Wederzijdse erkenning vormde de basis van de akkoorden. Afzweren van terrorisme door de PLO en beperkt zelfbestuur voor de Palestijnen waren meer concrete toezeggingen. Maar verder waren het vooral afspraken over toekomstige maatregelen. Hete aardappels als een Palestijnse staat, het vluchtelingenprobleem en de status van Jeruzalem werden op de lange baan geschoven.
Tot zover de stille diplomatie. Daarna kwam de publieke fase. Tot verbijstering van nogal wat landen, die van de geheime besprekingen in Oslo nauwelijks iets hadden meegekregen. En culminerend in de historische, zij het aarzelende handdruk van Arafat en Rabin op het gazon van het Witte Huis op 13 september 1993. Onder toeziend oog van Bill Clinton.
De stille diplomatie had haar werk met succes gedaan. Maar van de euforie van destijds is twee decennia later bitter weinig meer over.
Is alles dan al voorgekookt?
„Nee. In de media zie je letterlijk een topje van de ijsberg. Minister Timmermans bedankte deze week na de atoomtop keurig zijn diplomaten voor het voorwerk. Deze mensen worden sherpa’s genoemd, naar de gidsen in de Himalaya die bergbeklimmers naar de top begeleiden.
De sherpa’s doen alle onderhandelingen. Daarom ogen de leiders tijdens ontmoetingen ook zo ontspannen.
Bovendien hebben leiders geen tijd om alles zelf te doen. Kijk naar Obama: die was maandag en dinsdag in Den Haag, waar hij naast de atoomtop NSS nog andere ontmoetingen had en voor het diner nog een G7-top bijwoonde. Vervolgens vloog hij door naar Brussel. Als je met die snelheid zaken wilt doen, moet het meeste wel in kannen en kruiken zijn als je aankomt.”
De leiders zijn in het nieuws. Zijn zij ook de motor van de internationale betrekkingen?
„Dat ook niet. Bij de NAVO en de Europese Unie laat men de punten waarover diplomaten geen overeenstemming bereikten, liggen voor een top. De leiders hakken dan de knopen door. Maar bij de atoomtop in Den Haag van deze week was eigenlijk alles al voorbereid, tot de slotverklaring toe.
Dat maakt zo’n top trouwens niet tot een show. Jarenlang hebben diplomaten hiernaartoe gewerkt. Zo’n datum disciplineert de overheidsbureaucratie heel sterk.
De symboliek werkt ook. Het feit dat 55 regeringsleiders twee dagen naar Den Haag komen om over nucleair materiaal te praten, zorgt ervoor dat het onderwerp op de agenda blijft.
De G7-top deze week in het Catshuis was natuurlijk een heel speciale bijeenkomst. In korte tijd moesten deze mensen een antwoord op de Oekraïense crisis formuleren, terwijl er meer dan 45 andere leiders in Paleis Huis ten Bosch zaten te wachten. In zulke gevallen is er weinig voorbereid.”
Doet persoonlijke chemie tussen de leiders ertoe?
„Een vriendelijk klimaat kan helpen bij het nemen van besluiten. Maar overschat dit niet.
Voorzitter Barroso van de Europese Commissie zei onlangs dat hij president Poetin in 25 ontmoetingen goed had leren kennen. Daar kun je een vraagteken bij plaatsen. De Duitse topdiplomaat Karl Paschke sprak in dat verband eens van de „illusie van de vertrouwelijkheid.
Je kunt elkaar wel op de schouders kloppen, maar alle leiders weten dat ze maar tijdelijk aan de top staan en afhankelijk zijn van hun binnenlandse prestaties. En ondanks alle uitingen van vriendschap geven toch vooral belangen de doorslag.
Dat werkt anders bij de diplomaten. Als er serieus wordt onderhandeld tussen landen, weten die bij wijze van spreken na verloop van tijd de namen van partners en kinderen van hun buitenlandse collega’s. Dan kan een goede relatie natuurlijk wel bevorderen.”
Op een foto van de G7-top in het Catshuis is een foto te zien van een kleine ronde tafel met daaraan een paar mensen. Was die in werkelijkheid ook beperkt tot deze mensen?
„Waarschijnlijk niet. Niet alle G7-leiders beheersen het Engels voldoende, dus daar zijn vertalers voor beschikbaar. Verder ligt het voor de hand dat er een ring van deskundigen was om de regeringsleiders te helpen met details en hen voor valkuilen te behoeden. Maar uiteindelijk is daar weinig over bekend.
Het spreken via een tolk heeft wel voordelen. Het gaat natuurlijk ten koste van de spontaniteit, maar de gesprekspartners hebben meer tijd om over een antwoord na te denken.”
Regeringsleiders bellen ook wel met elkaar. Spreken ze dan ook echt met zijn tweeën?
„Meestal niet. Toen Obama onlangs anderhalf uur met Poetin belde over de Krim, luisterden er ongetwijfeld ambtenaren mee, die ook via briefjes sturing gaven. Van zulke gesprekken wordt doorgaans ook een verslag gemaakt, voor intern gebruik. Die gesprekken zijn dus niet vertrouwelijk. Wel zijn ze informeel. Besluiten nemen en verdragen sluiten, gebeurt niet via de telefoon.
Het gebeurt eigenlijk maar heel weinig dat leiders elkaar echt onder vier ogen spreken. Voor het bouwen aan een relatie met iemand uit een andere cultuur kan zoiets soms goed zijn en de weg banen tot zakendoen. Maar diplomaten hebben het liever niet, uit angst dat de premier of president te veel weggeeft. Het is bekend dat de Amerikaanse president Kennedy in zo’n situatie een ongewenste nucleaire deal sloot met de Britse premier Macmillan.”
De Algerijnse diplomaat Brahimi heeft geprobeerd de Syrische partijen met elkaar in gesprek te brengen. Is daar een methode voor?
„Bemiddelen is altijd maatwerk. Voordat je kunt bemiddelen, moet je vaak eerst faciliteren. Dat heeft een veel lagere pretentie.
Een mooi voorbeeld daarvan leverde Obama deze week. Hij ontving de Japanse premier Abe en de Zuid-Koreaanse president Park in de woning van de Amerikaanse ambassadeur in Den Haag. Tussen Japan en Zuid-Korea zit ontzettend veel oud zeer. Het is voor Abe waarschijnlijk te veel om bij Park op bezoek te gaan, en andersom. Ook zonder maar iets te zeggen, zou dat al een verstrekkende boodschap hebben. En dus heb je iemand nodig die je op neutraal terrein uitnodigt en een veilig gespreksonderwerp kiest. Maar zo’n ontmoeting met Obama kan wel het opstapje zijn om verder te praten.
Bemiddelen tussen partijen is nog niet zo makkelijk. Je moet geloofwaardig zijn en voor beide partijen acceptabel. Brahimi doet zijn werk op basis van zijn persoonlijke vaardigheden. In het vredesproces in het Midden-Oosten is het juist de macht van de Verenigde Staten die dit land acceptabel maakt als bemiddelaar.”
