De regeringsaanvoerders faalden in hun missie. Niet onverwacht, want van diverse zijden was vooraf, onder invloed van de forse meningsverschillen die zich aftekenden, al gezinspeeld op uitstel van definitieve besluiten. Dergelijke geluiden bevorderden waarschijnlijk niet de bereidheid tot het doen van concessies.

Intensief overleg op vrijdagavond, tot diep in de nacht, in de vorm van afzonderlijke gesprekken van voorzitter Berlusconi met elk van zijn collega’s, en een vervolg van die beraadslagingen op zaterdagochtend brachten geen doorbraak. Met name op het punt van de weging van de stemmen bij EU-beslissingen zat de zaak muurvast. Andere dossiers raakten op de achtergrond.

De Italiaanse premier legde aan het begin van de middag toch nog enkele opties op tafel voor een compromis over het heikele onderwerp. Meteen bleek echter dat die onvoldoende perspectief boden op een succesvolle afronding van het conclaaf en dus achtte Berlusconi verder praten zinloos. Doorgaan zou de uiteindelijke deceptie mogelijk alleen maar groter maken. Terwijl iedereen had gerekend op een marathonzitting, mochten de politieke vertegenwoordigers en hun delegaties juist erg vroeg uit Brussel vertrekken, maar zonder het voorgenomen resultaat op zak.

Tijdens een afsluitende lunch was het de leiders kennelijk wel gelukt om af te spreken dat zij elkaar tegenover de buitenwacht niet te veel verwijten zouden toedichten. Er klonken na afloop geen harde bewoordingen in de richting van deze of gene. Balkenende vertolkte het zo: „We moeten de schuld niet leggen bij een of meer betrokkenen. We dragen hiervoor een collectieve verantwoordelijkheid. Het algemene gevoelen is dat we gewoon meer tijd nodig hebben.” Voorzitter Cox van het Europees Parlement merkte op: „Er heerst meer een sfeer van gedeelde zorg dan van wederzijdse beschuldigingen.”

Ondertussen kan iedereen vaststellen dat Spanje en Polen in bijzondere mate bijdroegen tot het niet realiseren van een akkoord. Deze landen wisten immers niet van wijken in hun verzet tegen het voorstel voor de beoogde stemprocedure. Invoering daarvan betekent voor hen dat zij ten opzichte van de huidige praktijk aan invloed inboeten. Anderzijds weigerde met name Duitsland, voluit gesteund door Frankrijk, de twee ook maar de geringste handreiking te doen.

Vooral de rol van Polen springt in het oog. De natie is nog niet eens lid van de EU, ze zal pas op 1 mei toetreden, en nu reeds werpt ze op een belangrijk moment min of meer een blokkade op. Bij de besprekingen over de uitbreiding, een jaar geleden, met als heet hangijzer de omvang van de landbouwsubsidies, hield zij ook al lang het been stijf.

Het belooft weinig goeds. De Unie krijgt er in ieder geval een partner bij die er niet voor terugdeinst zijn nationale belangen tot het uiterste te verdedigen en daarmee de Europese saamhorigheid op het spel te zetten. Polen heeft nu reeds de reputatie gevestigd van een bikkelharde onderhandelaar.

Hoe verder? Voorlopig komt er geen gemeenschappelijke grondwet. Daarmee blijven ook de bestuurlijke hervormingen achterwege die de waarborg dienen te verschaffen dat de Unie in vergrote samenstelling slagvaardig kan opereren. Ze moet het tot nader order doen met de bepalingen en procedures uit het Verdrag van Nice en bijvoorbeeld iemand als Cox meent: „We zijn met het daarin vervatte instrumentarium slecht toegerust.”

Een nieuwe poging om de intergouvernementele conferentie (igc), de officiële aanduiding voor de verdragsonderhandelingen tussen de regeringen, af te ronden, zit er op korte termijn niet in. De politieke leiders durven die niet aan en dat valt te begrijpen. Waarom zou over pakweg twee maanden wél mogelijk zijn wat nu niet mogelijk is. Een langere afkoelingsperiode lijkt geboden.

Ierland, dat vanaf 1 januari de regie overneemt van Italië, gaat weliswaar consultaties plegen om helder inzicht te krijgen -al rijst de vraag of dat niet reeds bestaat- in de geschillen en om te proberen partijen tot bewegen te brengen, maar naar verwachting zal een herhaling van de igc-top op z’n vroegst in de tweede helft van 2004 plaatsvinden. Dan rust de voorzittershamer in handen van Nederland.

Dat heeft ervaring met zo’n klus. Eerder kwamen hier immers het Verdrag van Maastricht (1991) en het Verdrag van Amsterdam (1997) tot stand. Minister Bot van Buitenlandse Zaken zegt het een uitdaging te vinden om belast te worden met het vervolg van de thans opgeschorte igc.

In juni hoeven we in ons land dus niet naar de stembus voor een referendum. Bij die raadpleging mag de bevolking een oordeel vellen over de Europese grondwet, maar die is over zes maanden vrijwel zeker niet gereed. Wel zijn er dan de vijfjaarlijkse verkiezingen voor het Europees Parlement.

Ondertussen berokkent de gang van zaken de EU onvermijdelijk schade. Hij zal het vertrouwen in de eenwording zeker geen goed doen. Wat voor beeld heeft de burger dit jaar van de samenwerking gekregen? In de eerste maanden diepe verdeeldheid over de oorlog tegen Irak. Drie weken geleden het debacle rond het stabiliteitspact: de twee toonaangevende lidstaten, Duitsland en Frankrijk, lapten de begrotingsvoorschriften aan hun laars en gingen hun eigen weg. Nu het mislukken van het overleg over de grondwet. Het lijkt er langzamerhand op dat de Unie van de ene in de andere crisis valt.

Tussendoor deed de zogeheten conventie, onder aanvoering van Giscard d’Estaing, in positieve zin van zich spreken. In de zomer leverde deze adviesgroep van afgevaardigden van de nationale regeringen en parlementen en van de EU-instellingen met een grote mate van consensus een complete ontwerptekst af voor de beoogde constitutie. Het was de bedoeling het in oktober gestarte debat tussen de regeringen, die bij een verdragswijziging het laatste woord hebben, op die manier te bespoedigen en te vergemakkelijken. Dat bleek een illusie. Van het succes van de conventie naar het echec van de igc, moeten we concluderen na zaterdag.

Aanvankelijk besloten de leiders tot een tijdpad met ergens in het voorjaar van 2004 een deadline. Op aandringen van Italië, dat graag als voorzitter wilde scoren, werd later afgesproken al in december te pogen tot een afronding te komen. Dat bleek te hoog gegrepen. Na het vastgelopen topberaad in Brussel ziet het ernaar uit dat deze igc, ondanks alle voorbereidende werk van de conventie, juist wel eens langer kan gaan duren dan vorige projecten van dit soort.