Op 1 mei 2004 wordt de historische deling van het Europese continent in Oost en West beëindigd. Een andere scheidslijn met nog diepere historische wortels treedt in haar plaats - die tussen ’Europa’ en de Balkan.

Roemenië en Bulgarije worden in mei 2004 in de NAVO opgenomen, maar voor het EU-lidmaatschap in 2007 zijn de vooruitzichten niet zo gunstig. Kroatië hoopt die twee voordien zelfs nog in te halen. Roemenië -het land met de grootste achterstand- heeft onlangs zijn minister voor Europese Integratie ontslagen, terwijl ook de Bulgaarse regering van ex-koning Simeon niet in de eerste plaats met haar hervormingsprogramma in het nieuws komt.

De Europese Commissie is in maart begonnen om een strategie te ontwerpen voor de betrekkingen tussen de toekomstige EU en haar buurlanden. Hoofdbrekens kost dit de Brusselse denkers niet zozeer voor de Noord-Afrikaanse ’buren’ aan de Middellandse zee, maar wel voor de vroegere Sovjetrepublieken Rusland, Wit-Rusland, Oekraïne en Moldavië - een 5000 kilometer lange landsgrens, die enorme welvaartsverschillen markeert.

Mooie belofte
De Balkanstaten Albanië, Bosnië-Herzegovina, Macedonië, Servië en Montenegro (en Kosovo) zijn in de ogen van de Commissie te groot voor servet en te klein voor tafellaken. Europa heeft hun in 1999 in principe het lidmaatschap in het vooruitzicht gesteld, maar dat blijft een mooie belofte zolang het nationaal inkomen in Albanië nog minder dan 15 procent van het EU-gemiddelde is (ter vergelijking: voor Hongarije is dat 50 procent). Bovendien is Kosovo een quasi-protectoraat en ook Bosnië wordt voornamelijk door de hoge vertegenwoordiger van de VN, Paddy Ashdown, geregeerd.

Een hoge ambtenaar bij de Commissie heeft dit ooit als zijn duisterste toekomstvisie beschreven: Ashdown die voor Bosnië per decreet het EU-lidmaatschap aanvraagt. Vanwege het toetredingsperspectief hoort het vroegere kruitvat van Europa formeel niet tot de „kring van vrienden” (zoals voorzitter Prodi van de Europese Commissie de buurlanden zonder EU-perspectief graag noemt).

Op de Balkan staan veel meer zaken transformatie in de weg dan in Midden- en Oost-Europa (nog afgezien van de erfenis van de gewelddadige jaren ’90). Het EU-perspectief geldt enerzijds als dé positieve agenda die alle Balkanstaten verenigt, anderzijds is het ’licht aan het eind van de tunnel’ nog zo ver weg dat het niet -zoals in de kandidaat-lidstaten- het hervormingsproces kan sturen en versterken.

Eerste vruchten
Is de uitbreiding van 2004 dan wel hét model voor de Balkan of behoort deze strategisch gezien toch eerder tot de omliggende regio’s van de Unie? Drie jaar na de val van Milosevic staan twee inschattingen van de politieke, maatschappelijke en economische tendensen in Zuidoost-Europa tegenover elkaar. Een optimist zou kunnen argumenteren dat er in de regio geen nieuwe gewelddadige conflicten zijn uitgebroken en dat de staatsconstructies van de internationale gemeenschap niet uiteengevallen zijn. Bovendien begint de regionale samenwerking haar eerste vruchten af te werpen, zoals het systeem van bilaterale vrijhandelsovereenkomsten.

Het Stabilisatie- en Associatieproces (SAP) vindt steeds meer acceptatie als de spil van de EU-strategie voor de uiteindelijke integratie van de Balkan. Kroatië’s aanvraag in februari 2003 om van SAP-land tot EU-kandidaat te promoveren is het beste bewijs dat het Europese perspectief hervormingen afdwingt en bevordert.

Een pessimist zou echter met evenveel recht kunnen verwijzen naar de moord op premier Zoran Djindjic als een teken van de grote macht van de georganiseerde criminaliteit op de Balkan en van de fragiliteit van de politieke consolidatie.

Slapeloze nachten
Talrijke onopgeloste soevereiniteitskwesties -het Kosovaarse onafhankelijkheidsstreven, het touwtrekken tussen Slavische en Albanese Macedoniërs, de Servische weerzin tegen de staat Bosnië-Herzegovina of de Montenegrijnse idee-fixe van een eigen staat- bezorgen de Europese crisismanagers slapeloze nachten. De promotie van Kroatië zou juist het einde betekenen van het concept van de regionale coöperatie in de westelijke Balkan. De andere landen kunnen het Kroatische voorbeeld niet volgen en zullen juist steeds verder terugvallen.

De EU, de Europese Investeringsbank, de Oost-Europa Bank en de lidstaten nemen het leeuwendeel van alle Balkanhulpverlening voor hun rekening. Javier Solana heeft als hoge vertegenwoordiger van de EU de nieuwe staat Servië en Montenegro ’ontworpen’ en de EU draagt nu de verantwoordelijkheid voor vredeshandhaving en voor politiemissies in Macedonië en Bosnië.

Waarom stellen de resultaten van de Europese hulp en de hefboomwerking van het Europees perspectief dan toch zo teleur? Bij de Europese Raad van Thessaloniki in juni waren de Europese leiders zo ontgoocheld dat ze in hun slotverklaring eigenlijk alleen op de voorwaarden hamerden en het Europees perspectief slechts tandenknarsend bevestigden.

Machteloos toezien
Drie dilemma’s onderscheiden Zuidoost-Europa kennelijk van Midden- en Oost-Europa. Als eerste statuskwesties. De EU is er weliswaar in geslaagd om met het Verdrag van Ohrid in augustus 2001 een overeenkomst tussen Albanezen en Macedoniërs tot stand te brengen en de burgeroorlog te stoppen. Bij de uitvoering weren echter vooral Macedoniërs zich met handen en voeten, en orakelen ze over een tweedeling van de staat.

Uit het Verdrag van Belgrado ontstond eveneens pas een jaar later met grote vertraging de nieuwe staat Servië. Montenegro en vele integratiekwesties bleven tot nu toe onaangeroerd. En ook in de kwestie-Kosovo moest de EU machteloos toezien hoe Belgrado en Pristina de in oktober in Wenen geopende verhandelingen over technische samenwerking naar hartelust manipuleren.

Het tweede dilemma betreft democratie. In de Oost-Europese politiek geldt één ijzeren regel: Elke regeringscoalitie verliest de volgende verkiezingen. Een regeringswisseling betekent in Estland of Polen niet meer dat markteconomie en democratie in gevaar zijn of dat de EU-kandidatuur opnieuw ter discussie staat. Of hetzelfde op de Balkan geldt, moet nu blijken.

Grote vrees
In Kroatië won de HDZ op 23 november 2003 de parlementsverkiezingen met ruime meerderheid. Nog geen vier jaar na de dood van de HDZ-leider en autoritaire president Tudjman zijn de nationalisten weer aan de macht (ook al is de HDZ inmiddels gematigder is geworden en staat ze zelfs voor Europese integratie). En dat terwijl de regering-Racan het land met economische hervormingen en een excellente buitenlandse politiek wat Europa betreft een flink stuk op weg heeft geholpen.

Na de derde ronde van de presidentsverkiezingen in Servië op 16 november waren velen dankbaar dat de opkomst weer te laag was, omdat anders Tomoslav Nikolic (uit de partij van de nationalist Seselj die in Den Haag terechtstaat) president zou zijn geworden. Hij kreeg 46 procent van de stemmen. Met grote vrees wachten de democratische partijen nu op de vervroegde parlementsverkiezingen van 28 december.

Hoewel de partij van ex-president Kostunica dan waarschijnlijk een flink deel van het nationalistische kiezerspotentieel en de proteststemmen zal kunnen opvangen, zijn ook in Belgrado de nationalisten terug - sneller en sterker dan ook een insider als de vroegere adviseur van Djindjic, Ivan Vejvoda, onlangs voorspelde. De plannen om Milosevic en Seselj zich vanuit Den Haag te laten kandideren, liet een politicus in Belgrado uitroepen dat er meer oorlogsmisdadigers op het kiesbiljet staan dan er in het gevang zitten!

Veel dieper
Het laatste dilemma draait om economische transformatie. Hongarije en Letland hadden wat economische herstructurering, privatisering en de teruggang van productie en werkgelegenheid betreft het ergste al achter de rug toen de Europese integratie in het midden van de jaren ’90 de politieke agenda ging beheersen. De Zuidoost-Europese staten vielen economisch gezien veel dieper.

Hoewel veel bedrijven en prijzen hier nog in handen van de staat zijn, ligt de officiële werkeloosheid in Servië en Montenegro op bijna 30 procent. Alleen Albanië -destijds het armste land van Europa- is er in dertien jaar in geslaagd om het bruto nationaal product van 1989 te overtreffen. Juist het internationale enthousiasme voor de wederopbouw na de verwoestende conflicten in Bosnië, Kosovo en Macedonië verhulde lange tijd de bittere waarheid dat economisch gezien van wederopbouw geen sprake kan zijn.

De Joegoslavische markt en het Titoïstische herverdelingssysteem tussen de republieken zijn weggevallen. De wapenindustrie in Midden-Bosnië en de mijnbouw in Noord-Kosovo waren dus sowieso ten dode opgeschreven. Het Berlijnse onderzoeksinstituut ESI heeft onlangs de moeite genomen om de economische activiteit in een aantal Balkandorpen en -stadjes compleet in kaart te brengen. Het resultaat is ontluisterend. Juist in het instabielste zuidelijke deel van de Balkan blijken nauwelijks productieve firma’s te bestaan die buitenlandse investeerders kunnen aanlokken. Zo stond in 2003 tegenover de geschatte buitenlandse investeringen van 5 miljard dollar in Tsjechië (10 miljoen inwoners) slechts 2 miljard dollar voor vijf Balkanlanden (circa 25 miljoen inwoners).

Uitdaging
Betekent dit sombere beeld dat Europa op de Balkan geen toekomst heeft (en de Balkan dus in Europa niet)? Allerminst! De uitdaging om van de Balkanenclave in de komende jaren en decennia een volwaardige Europese regio te maken, is van een andere orde dan de integratie van Midden- en Oost-Europa. Om het Europese perspectief voor de elite én de bevolking concreet en bereikbaar te maken, is een aanbod nodig dat het voldoen aan specifieke voorwaarden binnen een haalbare termijn verbindt met deelname aan het integratieproces, bijvoorbeeld wat Europese onderwijsprogramma’s of visumplicht betreft.

Momenteel bestaat in Brussel de neiging om de Balkan te belasten met een aangepaste versie van het loodzware parcours dat de kandidaten van 2004 net hebben afgesloten - een aanbod dat enerzijds kernproblemen zoals deïndustrialisatie en armoede veronachtzaamt en dat anderzijds de locale politici en bestuurlijke apparaten overbelast. Schuldig aan de teleurstelling zijn niet (alleen) corruptie en/of een gebrek aan politieke wil in Belgrado of Skopje. De Balkan kan juist een goede leerschool voor de EU vormen voor de introductie van de combinatie van gemeenschappelijke waarden en normen, functionele coöperatie en de export van stabiliteit, die ze zal moeten aanbieden om ook in de omliggende regio’s door te dringen.

Dr. W. P. van Meurs doceert aan het Centrum voor Toegepaste Politieke Wetenschappen (CAP) aan de universiteit van München.