. Hij is van mening dat de ”zwarte gaten” niet zonder hulp van de internationale gemeenschap kunnen worden gedicht. Na de aanslagen van 11 september 2001 is het concept van de soevereiniteit, dat sinds het Verdrag van Westfalen in 1648 de wettelijke grondslag van het internationale stelsel is geweest, op losse schroeven komen te staan. De staatssoevereiniteit is niet heilig meer. Deze soevereiniteit wordt niet alleen van buitenaf, maar ook van binnenuit uitgehold. Het resultaat is dat we niet alleen meer met soevereine staten te maken hebben, maar ook met ”failed” of ”failing states”. Deze staten vormen niet langer alleen een bedreiging op nationaal niveau, maar tevens op regionaal en mondiaal niveau. De vraag is welk antwoord hierop moet worden gegeven.

”Zwarte gaten” in de internationale gemeenschap. Zo noemde de vorige minister van Buitenlandse Zaken, Van Aartsen, in zijn rede van november 2001 voor de VN de falende staten. Met deze ”gaten” zal de internationale gemeenschap zich in de toekomst steeds meer bezig gaan houden. De toenemende aandacht van de internationale gemeenschap voor de instabiliteit van sommige staten heeft verschillende oorzaken.

In de eerste plaats is er de samenhang met de menselijke dimensie: gebrek aan centrale veiligheid creëert vaak vluchtelingenstromen en grove schendingen van de mensenrechten. Voorts wordt het verschijnsel na 11 september 2001 in verband met gebracht met de bestrijding van het terrorisme. Prof. Rotberg (Harvard University) schreef vorig jaar in het gerenommeerde Amerikaanse blad Foreign Affairs: „Falende staten bedreigen de stabiliteit in de wereld, omdat nationale regeringen de voornaamste bouwstenen van de internationale samenleving zijn. Internationale veiligheid gaat ervan uit dat staten de interne veiligheid handhaven en buiten hun grenzen de gevaarlijke verspreiding van anarchie proberen te beperken. Het gemak waarmee internationale terroristische netwerken zich weten te nestelen in landen waarin een centraal gezag afwezig is, kwam pijnlijk aan het licht.”

Instabiliteit
Met name in de Verenigde Staten wordt over dit onderwerp uitgebreid gesproken. Dit is te begrijpen omdat, zoals prof. Rotberg schreef, ”failing states” broedplaatsen van terrorisme en potentiële exporteurs van terrorisme zijn. Maar niet alleen dat. De falende staten brengen ook politieke en economische instabiliteit in hun eigen regio’s.

Reeds enkele jaren geleden adviseerde een belangrijk adviesorgaan van het Amerikaanse ministerie van Defensie, de US Commission on National Security/21st Century, het buitenlandse beleid van de Verenigde Staten in de komende 25 jaar meer te richten op de hulp aan de internationale gemeenschap, om de „desintegrerende krachten die in een tijdperk van verandering worden ontwikkeld, in te dammen.” Dan gaat het met name om zwakke en falende staten waarmee de Verenigde Staten (en hun bondgenoten) de komende tijd te maken krijgen.

Deze adviescommissie gaf de Amerikaanse regering mee vooral de ontwikkelingen in Mexico, Colombia, Rusland en Saudi-Arabië op de voet te volgen. De stabiliteit van deze vier landen is immers in het „grootste belang van de Verenigde Staten.” Voor zwakke of falende staten die van minder belang zijn voor Washington, zou president Bush samen met de internationale gemeenschap „mechanismen” moeten ontwikkelen die het probleem van deze staten aanpakken.

Wanneer is er namelijk sprake van een falende staat? Een algemeen kenmerk is dat de centrale regering niet meer de controle heeft over het territorium van de staat. Falende staten hebben veelal oorlogvoerende facties. De uitoefening van de macht beperkt zich vooral tot de hoofdstad en bepaalde delen van de staat. In deze gebieden wonen dan doorgaans de etnische groepen waaruit de regering is samengesteld. Haar machtsbasis berust bij deze groepen.

Verder functioneert het rechtsstelsel onvoldoende. Als gevolg daarvan is er geen sprake meer van handhaving van de mensenrechten. Daarnaast kennen deze staten een grote mate van criminaliteit. Straatbendes en drugshandelaars hebben (al dan niet gezamenlijk met politieke opstandelingen) de controle over (stedelijke) gebieden. Door deze anarchie is de centrale regering niet in staat de publieke goederen (onderwijs, gezondheidszorg, milieubescherming en openbare infrastructuur) te leveren.

Voorbeelden
Bekende voorbeelden van falende staten zijn Afghanistan, Sierra Leone, Somalië, Angola, Burundi, de Democratische Republiek Congo (Zaïre), Liberië en Sudan. Deze landen staan of stonden op het punt ineen te storten. Toen Afghanistan, Sierra Leone en Somalië uiteenvielen, namen andere actoren de macht over. Zij zijn heer en meester in de (sub)regio’s, bouwen hun eigen veiligheidsapparaat en hun eigen markten op. Te denken valt aan Somaliland in Noord-Somalië.

Een ander land dat een falende staat genoemd kan worden is Zimbabwe. De Zaïrese dictator Mobutu en zijn aanhang verrijkten zichzelf. Zij lieten weinig over voor de inwoners van Zaïre. President Siaka Stevens (1967-1985) gebruikte Sierra Leone om zijn eigen macht te versterken te midden van een groeiende chaos. Dezelfde ontwikkeling doet zich momenteel voor met president Mugabe: hij en zijn partijaanhangers verrijken zich en er is een hoge (hyper)inflatie.

De vraag is hoe het complexe probleem van de falende staten op te lossen of, nog beter, te voorkomen. Het proces van staatsvorming kan soms eeuwen duren. Een ’doorstart’ nadat een staat uit elkaar is gevallen, is zelfs nog moeilijker. Het betekent dat alle problemen die hebben geleid tot de ontbinding van de vorige staat, opgelost moeten worden. Tegelijkertijd moeten nieuwe, effectieve bestuursstructuren worden opgebouwd.

Dat het inderdaad mogelijk is, bewezen de Amerikanen na 1945 in Japan en West-Duitsland. Cambodja en Bosnië, maar ook Irak laten zien hoe groot de politieke, menselijke en financiële offers zijn.

Het probleem voor de beleidsmakers is dat het dikwijls makkelijker is om politieke steun te krijgen voor hulp in een urgente crisis dan vroegtijdig in te grijpen om een crisis te voorkómen. De ervaring leert wel dat preventie van een falende staat afhankelijk is van een schaars goed, namelijk de internationale wil. Zoals gezegd, is de Amerikaanse regering sterk geïnteresseerd geraakt vanwege de raakvlakken met het terrorisme. Dat geldt ook voor sommige bondgenoten. Een opvallend voorbeeld daarvan is Australië.

Chaos verhoed
De regering in Canberra werd in het nabije verleden geconfronteerd met verschillende crises in Papoea-Nieuw-Guinea en de Salomonseilanden. De Australische regering reageerde toen terughoudend. Pas de laatste jaren heeft deze regering zich actief opgesteld. Om te voorkomen dat Oost-Timor een ”mislukte” staat zou worden, nam Canberra deel aan de vredesmacht in Oost-Timor. Ook zond ze, op verzoek van de regering in Honiara, in het kader van een internationale vredesmacht troepen naar de Salomonseilanden. En dan te bedenken dat premier Bart Ulufa’alu van de Salomonseilanden in 2000 een negatieve reactie kreeg op zijn verzoek om Australische politieagenten te sturen!

Ook de aanpak in Macedonië is tot nu toe zeer effectief. De stationering van troepen en het goed begeleiden van de verkiezingen in Macedonië hebben de Balkan verder behoed voor een chaos.

Verder kan Colombia in zekere zin als een succes worden aangemerkt. De hoge vlucht van de criminaliteit in dit land in het begin van de jaren negentig was een uitdrukking van de erosie van de staat. Er ontstond een enorme corruptie in het politieapparaat, de politie werd een staat in een staat. Dit gevoel van onveiligheid leidde er bij de heersende politieke elites toe dat zij hun particuliere veiligheidsdiensten inhuurden. De bescherming van de veiligheid werd als het ware geprivatiseerd.

Colombia kent twee belangrijke terroristische organisaties: de Revolutionaire Strijdkrachten van Colombia (FARC) en het Nationaal Bevrijdingsleger (ELN). Toch is dit land etnisch gesproken in Zuid-Amerika het homogeenste land: het kent een mestiezenbevolking met een rooms-katholieke meerderheid en het Spaans is de overheersende spreektaal.

Dat zijn omstandigheden die hebben bijgedragen tot het herstel van het centrale staatsgezag. Maar het belangrijkste was dat de Amerikaanse regering intensief meehielp. Washington lanceerde het plan Colombia. De Colombiaanse strijdkrachten kregen 1,3 miljard dollar om cocaïneplantages te vernietigen in regio’s die werden beheerst door FARC en ELN. Ook werd met Amerikaanse steun gewerkt aan de herstructurering van de Colombiaanse politie. Door deze maatregelen heeft de centrale regering in Bogota meer greep gekregen op het staatsterritorium waarover zij het gezag heeft.

Conflictpreventie
Diverse politieke partijen in ons land vinden conflictpreventie een belangrijk onderwerp in het buitenlands beleid. Vanuit dat oogpunt is het opvallend dat deze partijen, waaronder de ChristenUnie, in verkiezingsprogramma’s het verschijnsel van de ”failing states” niet bij naam noemen. Toch is het een fundamenteel probleem. Bij het geven van ontwikkelingshulp stellen de partijen wel dat goed bestuur een voorwaarde is bij het geven van financiële steun aan ontwikkelingslanden. En het is vanzelfsprekend ook te begrijpen dat uitgegaan wordt van de eis dat de hulp wordt gebruikt om armoede te bestrijden en democratisering te bevorderen.

Bij falende, of ineengestorte, staten is er per definitie geen sprake van een goed bestuur, laat staan van het handhaven van mensenrechten. Het is te begrijpen dat donors dan niet geneigd zijn geld te stoppen in een ”zwart gat”. Oud-minister Van Aartsen vond dat hulpverlening op grote schaal niet het juiste antwoord is op het verschijnsel van falende staten. De oplossing zou volgens hem van binnenuit moeten komen, van hoogopgeleide personen die in deze staten wonen en inzien dat hun land opnieuw een goed bestuur nodig heeft. Zij zouden als het ware hun land uit het moeras moeten trekken. Onze taak is het dan ook om die interne capaciteiten te stimuleren.

Of zijn opvolger, minister De Hoop Scheffer, ook zo denkt, is de vraag. Zijn opvatting komen we binnenkort te weten, als hij een reactie zal geven op het advies dat hij aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV) heeft gevraagd. „Het vraagstuk falende staten omvat naast deze politieke aspecten tevens juridische aspecten, gezien falende staten het functioneren van de internationale rechtsorde frustreren. Inzicht in de problematiek van falende staten en advies inzake een mogelijke aanpak van dit fenomeen is tegen deze achtergrond aangevraagd”, zo schreef de minister bij zijn verzoek. Kortom, ”zwarte gaten” dienen te worden gedicht. Zoals de Amerikaanse regering heeft laten zien in onder meer Macedonië en Colombia, kan dit echter niet zonder de hulp van buitenaf. Voor de internationale gemeenschap ligt hier zeker een taak.

De auteur is werkzaam bij de mr. G. Groen van Prinstererstichting, het wetenschappelijk bureau van de ChristenUnie. Hij was eerder ook stafmedewerker van de commissie voor buitenlandse zaken van de Tweede Kamer.