Recent heeft de overheid een proefproject afgerond met een participatiebudget voor werk en zorg. Idee is dat mensen met een handicap of chronische aandoening beter kunnen deelnemen aan de samenleving als zij zelf de zorg, ondersteuning en werkvoorzieningen kunnen inkopen die ze nodig hebben. Dankzij een participatiebudget kunnen zij beter functioneren op het werk en hebben zij minder ziekteverzuim. Bovendien levert het een besparing op voor de overheidsfinanciën, omdat voor het uitvoeren van verschillende wetten via één loket minder uitvoerders nodig zijn.

Met minder mensen kan dus een beter product worden geleverd; een positief gevolg van vraagsturing en het organiseren van medeverantwoordelijkheid in plaats van een overheid die alles voor iedereen regelt. Het doel van deze experimenten met een participatiebudget was om verder te gaan dan de mogelijkheden die het persoonsgebonden budget (pgb) biedt.

Het kabinet heeft nu besloten fors in te grijpen in de pgb-regeling. Na vijftien jaar, waarin veel mensen dankzij het pgb hun leven hebben kunnen inrichten zoals zij en hun sociale omgeving dat graag willen, wordt er nu op basis van financiële argumenten voor gekozen om alleen mensen die anders in een instelling zouden moeten wonen hun persoonsgebonden budget te laten behouden. Het gaat om ongeveer 13.000 mensen. De overige 117.000 mensen met een pgb raken dit kwijt en kunnen zorg in natura, dat is zorg vanuit een zorgorganisatie, ontvangen.

Het is een misverstand om te denken dat door deze maatregel de zorgkosten omlaag zullen gaan. Een pgb is namelijk 25 tot 30 procent goedkoper dan zorg in natura. De kern van de voorgestelde beleidswijziging is dat het kabinet veronderstelt dat er een belangrijke groep mensen met een pgb is die geen zorg in natura wenst en daarom zal afzien van een beroep op deze reguliere zorg. De geraamde besparing is hierop gebaseerd. Het dubbele aan deze redenering is dat juist een aanzienlijk deel van de instroom in het pgb te verklaren is omdat de zorg in natura de gewenste zorg niet biedt!

De redenering van het kabinet is bovendien merkwaardig omdat het erop lijkt dat de snelle groei van het pgb de afgelopen jaren niet te voorzien zou zijn geweest. In 2003 is hier echter door Van den Berg en Schut in een artikel in het economische tijdschrift ESB al voor gewaarschuwd. Door de combinatie van indicatiestelling en de keuze die mensen na hun indicatie hebben voor zorg in natura of een pgb werd berekend dat de zorgkosten met 4,2 miljard euro zouden stijgen. Het zou immers zo kunnen zijn dat er een groep mensen is die een pgb aanvraagt om mantelzorg die voorheen onbetaald werd verricht, nu betaald te gaan verrichten.

Nu lijkt echter het einde van betaalde mantelzorg in zicht en bovendien wordt een grote groep mensen hun keuzevrijheid ontnomen. De voorgestelde oplossing is het kind met het badwater weggooien. Het al jaren ingezette beleid om uit te gaan van de vraag en niet van het aanbod wordt zonder een inhoudelijke discussie ineens, zonder een fundamenteel debat over wat we met collectieve voorzieningen in de langdurige zorg wensen te bereiken, verlaten als beleidsuitgangspunt.

Om toch iets te doen, zou het kabinet het voorstel van Van den Berg en Schut uit 2003 kunnen overnemen. Zij pleitten voor een tijdelijk plafond ten aanzien van de pgb-regeling. Dit lijkt op korte termijn de meest consistente en haalbare oplossing. Een belangrijk voordeel van zo’n maatregel is dat hij ruimte biedt om op langere termijn naar een structurele oplossing te zoeken die ook recht doet aan de doelstelling van meer vraagsturing in de AWBZ.

De discussie over de pgb’s wordt overigens vertroebeld omdat de fraudegevoeligheid van het pgb-instrument en de stijging van de zorgkosten als gevolg van de toenemende vraag naar pgb’s door elkaar lopen. Fraudegevoeligheid komt steeds terug in de publieke opinie ten aanzien van het pgb. Om fraudegevoeligheid te voorkomen zou besloten kunnen worden om de zorgverzekeraars verantwoordelijk te maken door ze de budgetten te laten beheren.

Samenvattend: het ingezette beleid van vraagsturing mag niet zomaar worden verlaten. De overheid had kunnen weten wat de financiële consequenties zouden zijn en had hierop eerder moeten participeren. De eigen verantwoordelijkheid afschaffen is in strijd met eerder ingezet beleid dat beter en goedkoper is. De praktijk heeft geleerd dat voor een groot deel van deze pgb-houders een alternatief ontbreekt in de zorg in natura. Van een betrouwbare overheid mag continuïteit worden verwacht.

De auteurs zijn respectievelijk oud lid van de Eerste Kamer en docent bij het Centre for Health Economics aan de universiteit van York.