Vorige week kon aan het slepende dossier Winkeltijdenwet een hoofdstuk worden toegevoegd. De zondagsopenstelling houdt de gemoederen in Amsterdam al lange tijd bezig. Het begon toen het stadsdeelbestuur Amsterdam-Noord een lokale C1000 ontheffing verleende om meer dan twaalf koopzondagen open te zijn. Toen bleek de rechter hierbij zijn bedenkingen had, betitelde het stadsdeelbestuur de deelgemeente tot tweemaal toe als toeristisch gebied. Deze besluiten sneuvelden bij de rechter.Uiteindelijk nam het centrale gemeentebestuur het dossier over. De gemeenteraad stelde in februari een nieuwe winkeltijdenverordening vast. Daarin is voor de hele gemeente Amsterdam een vrijstelling opgenomen van het wettelijke verbod op zondagsopenstelling van winkels. Reden: Amsterdam beschikt over een groot aantal toeristische trekpleisters.

Een aantal winkeliers spande een kort geding aan. Natuurlijk, de gemeente Amsterdam heeft bepaalde toeristische trekpleisters. Maar de gemeente heeft ook vele gebieden zonder enige toeristische aantrekkingskracht, bijvoorbeeld Amsterdam-Noord. Het kan, aldus de winkeliers, niet zo zijn dat in dergelijke gebieden toch een toeristisch regime zou gelden.

De uitkomst van het kort geding was verrassend. Volgens de rechter was het niet in strijd met de Winkeltijdenwet voor de gehele gemeente een toeristisch regime in te stellen.

Bestudering van de uitspraak leert dat de rechter zich heeft laten leiden door de tekst van de Winkeltijdenwet. Artikel 3 van de wet bepaalt dat vrijstelling kan worden verleend van het verbod op zondagsopenstelling „ten behoeve van op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme.” Volgens de rechter mag een hele gemeente als toeristisch gebied worden aangewezen als die gemeente bepaalde toeristische trekpleisters heeft.

Verder vindt de rechter de toelichting op de Winkeltijdenwet belangrijk. Daarin staat dat de wet gemeenten de bevoegdheid geeft vrijstelling te verlenen voor koopzondagen in de hele gemeente en op alle zondagen van het jaar.

Tot slot wijst de rechter op een niet aangenomen Tweede Kamermotie uit 1999 waarin het kabinet wordt opgeroepen de toerismevrijstelling te beperken tot de zuiver toeristische gebieden. De rechter leidt hieruit af dat ook in de Kamer de gedachte leeft dat de Winkeltijdenwet een zeer ruime hantering van de toerismevrijstelling niet verbiedt. Daarom zou de wet ook in de Amsterdamse kwestie ruim uitgelegd mogen worden.

Op de redenering van de rechter valt veel af te dingen. Allereerst is van belang dat de Winkeltijdenwet zondagsopenstelling als hoofdregel niet toestaat. De toerismevrijstelling is een uitzondering. Het is onlogisch een uitzondering zo ruim te interpreteren dat de hoofdregel feitelijk wordt uitgehold. Het zou beter zijn de Winkeltijdenwet zo te lezen, dat de toerismevrijstelling alleen op het hele grondgebied van een gemeente kan worden toegepast, als ook die hele gemeente toeristische aantrekkingskracht heeft.

Een regelrechte misser van de rechter is de verwijzing naar de regeringstoelichting op de Winkeltijdenwet. De rechter veronderstelt dat in de toelichting, die uit 1994 dateert, ook wordt ingegaan op de toerismevrijstelling. Dat is onjuist: in het oorspronkelijke wetsvoorstel was de toerismevrijstelling helemaal niet opgenomen!

De regering wilde de zondagsopenstelling (de toenmalige Winkelsluitingswet verbood winkels op zondag open te zijn) voortaan aan de gemeenten overlaten. De PvdA was het hiermee niet eens en diende, in het belang van de zondagsrust, een amendement in om –onder andere– de toerismevrijstelling uit de ‘oude’ Winkelsluitingswet te handhaven. Dit amendement van de PvdA werd aangenomen.

Wie wil weten wat de wetgever met de toerismevrijstelling heeft bedoeld, moet daarom niet te rade gaan bij de toelichting op de Winkeltijdenwet, maar verder terug, om precies te zijn naar 1990. Uit parlementaire stukken uit die tijd blijkt dat de wetgever bij de toerismevrijstelling wel degelijk uitging van een reële band met het toerisme. Ook verwachtte de regering destijds dat gemeenten „op een zorgvuldige wijze” met hun vrijstellingsbevoegdheden zouden omgaan. De praktijk in Amsterdam bewijst –helaas– het tegendeel.

Ondertussen blijkt opnieuw dat de Winkeltijdenwet aanpassing behoeft. De huidige regeling laat te veel ruimte voor (mis)interpretatie. Bij de Eerste Kamer ligt momenteel een wetsvoorstel dat de bedoeling van de toerismevrijstelling verduidelijkt. De praktijk biedt alle aanleiding dit voorstel spoedig aan te nemen.

De auteur is advocaat bij Wille Donker advocaten en gastdocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden.