In december is de wereld in Kopenhagen bijeen voor een klimaattop. Het doel is afspraken te maken om beter om te gaan met energie. Dat is geen overbodige luxe. Op wereldschaal is er consensus over ontstaan dat klimaatverandering een groot probleem is en dat verandering van energiegebruik essentieel is om hieraan zo veel mogelijk het hoofd te bieden.Natuurlijk zijn er enkele wetenschappers die dit ontkennen, maar er zijn nog drie andere redenen om te kiezen voor minder en andere energie. In de eerste plaats leidt dat tot meer mogelijkheden voor ontwikkelingslanden, die veel minder dan het Westen hebben geprofiteerd van de voorraad olie.

In de tweede plaats vermindert daardoor de afhankelijkheid van de olie- en gaslanden. Vanuit economische en politieke overwegingen is dat zeer wenselijk.

In de derde plaats zijn bronnen van fossiele energie eindig. De schaarste aan olie en gas leidt bovendien tot stijgende en instabiele prijzen, wat niet gunstig is voor de welvaartsontwikkeling. Genoeg redenen dus om serieus te kijken naar mogelijkheden om ons energiegebruik te veranderen.

Instrumenten

De overheid heeft diverse instrumenten om het gedrag van energiegebruikers te beïnvloeden. Ik beperk me hier tot een viertal: belastingen, subsidies, regulering en convenanten. Belastingen kunnen milieuonvriendelijke alternatieven duurder maken. Subsidies maken juist milieuvriendelijke alternatieven goedkoper. Regulering kan milieuonvriendelijk gedrag afremmen door regels te stellen. Ten slotte kunnen in convenanten afspraken gemaakt worden met energiegebruikers over te behalen milieudoelen.

Nederland vertrouwt voor het energiebeleid voor een groot deel op convenanten. Denk bijvoorbeeld aan de Meerjarenafspraken Energie-efficiency, waarin afspraken gemaakt worden over het effectiever en efficiënter inzetten van energie in de industrie. Andere landen kiezen juist vaker voor belastingen, subsidies en regulering. Dat werpt de vraag op welke effecten deze instrumenten hebben. Scoren landen met convenanten beter dan landen die meer vertrouwen op andere instrumenten?

Over de effectiviteit van convenanten is veel minder bekend dan over die van andere instrumenten. Er zijn redenen om te vermoeden dat convenanten niet effectief zijn. Een convenant wordt altijd op vrijwillige basis gesloten. De vraag is dan welke prikkels deelnemers hebben om een trendbreuk in energiegebruik te realiseren. Waarom zouden ze meer energie besparen dan ze toch al van plan waren? Of worden convenanten juist gebruikt om de schijn op te houden dat er iets gedaan wordt en zo vervelende maatregelen te voorkomen?

Extra prikkels

Bovendien stimuleert de markt bedrijven ook zonder convenanten om energie te besparen, Niet alleen omdat ze daardoor goedkoper kunnen produceren, maar ook door de toenemende vraag naar groene producten en de druk van belangengroepen. Wat voegen convenanten hieraan toe?

De extra prikkels van convenanten zijn mede afhankelijk van de manier waarop ze zijn vormgegeven. Stel dat er duidelijke en vergaande doelstellingen zijn opgenomen en dat bij het niet slagen van het convenant een aanzienlijke belastingverhoging volgt. Deelnemers weten dan dat hun kosten fors zullen stijgen als ze zich onvoldoende inspannen. Bij een dergelijk convenant is de prikkel om goed te presteren groter.

Maar waarom dan niet meteen een belasting ingevoerd? Een goede keuze tussen instrumenten kan dan ook pas gemaakt worden als de effectiviteit ervan bekend is en vergeleken kan worden.

Uit de wetenschappelijke literatuur en uit eigen econometrisch onderzoek blijkt dat er weinig of geen statistisch bewijs is dat convenanten effectief zijn in het energiebeleid. Dit is een nogal schokkende conclusie, gezien het feit dat Nederland al twintig jaar intensief gebruikmaakt van dit instrument en ook voor de toekomst hierop vertrouwt.

Terugsluizen

Weliswaar is voor een definitief antwoord meer nodig, maar het lijkt verstandig er vooralsnog van uit te gaan dat de huidige convenanten niet snel leiden tot een trendbreuk in het energiegebruik. Het instrument waarvan het meest verwacht mag worden zijn belastingen. Het grootste nadeel daarvan is dat belastingen negatief kunnen werken op de concurrentiepositie van internationaal opererende bedrijven. Dit kan ondervangen worden door de belastingopbrengst terug te sluizen naar bedrijven zonder dat de prikkel tot milieuverbetering verloren gaat.

Als convenanten toch blijvend gebruikt worden, kan geprobeerd worden de effectiviteit te verhogen door te letten op een aantal uitvoeringsaspecten. Zo is het van belang om het initiatief voor convenanten over te laten aan andere partijen dan de overheid. De industrie moet de overheid overtuigen van de toegevoegde waarde van het convenant, wat de onderhandelingspositie van de overheid versterkt.

Ook is het van belang om alternatieve instrumenten in te zetten die de prikkel om convenanten serieus te nemen zo groot mogelijk maken. Er kan bijvoorbeeld afgesproken worden dat een belasting verhoogd wordt of een subsidie vervalt als het convenant mislukt.

Ten slotte is het cruciaal dat de werking van convenanten, en natuurlijk ook van andere instrumenten, diepgaand wordt geëvalueerd. Dit lijkt een open deur, maar het is helaas geen dagelijkse praktijk in de Nederlandse beleidscontext.

De auteur is hoogleraar empirische economie van de publieke sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is gebaseerd op zijn dinsdag gehouden oratie.

Lees hier de volledige tekst van zijn oratie.