De Oostenrijkse econoom Ludwig von Mises publiceerde in 1929 zijn ”Kritik des Interventionismus”. In dit boek ontrafelt hij kenmerken van overheden die via bijvoorbeeld sociale politiek en belastingmaatregelen interveniëren in de samenleving. Hij formuleerde de theorie dat interventies van overheden tot onwenselijke resultaten leiden, met als gevolg de roep om steeds nieuwe interventies.De Nederlandse samenleving wordt anno 2008 gekenmerkt door een aanzienlijke hoeveelheid interventionisme. Alles overziende zou Von Mises ongetwijfeld van mening zijn geweest dat zijn boek nog steeds de moeite waard is om te lezen.

Ik richt mij nu echter niet op de vraag of het niet beter is om tot veel minder interventionisme te komen. Mij gaat het om een analyse van de gedragsmechanismen die aan interventies van overheidswege en aan rechtsregels ten grondslag liggen. Dat zijn, kort gezegd, de motoren achter interventies en rechtsregels. Ik geef ter verduidelijking enkele voorbeelden van dergelijke mechanismen.

Te denken valt aan het menselijk streven om, zoals psychologen dat noemen, cognitieve dissonantie te reduceren: mensen zijn doorgaans liever niet met zichzelf in tegenspraak en doen er van alles aan om onevenwichtigheden tussen kennis, houdingen en gedrag uit de weg te gaan of te voorkomen.

Een ander voorbeeld is dat mensen leren door af te kijken hoe anderen iets doen, en het afgekeken gedrag vervolgens nadoen. Dit mechanisme doet zich niet alleen voor tussen mensen, maar ook tussen organisaties. Organisaties kijken en luisteren naar elkaar, wegen elkaar en doen dan vaak hetzelfde.

”Crowding out” is een mechanisme waarop economen en psychologen geattendeerd hebben. In zijn kern komt het erop neer dat het vastleggen van gedrag in regels ertoe leidt dat mensen het betreffende gedrag juist niet meer uit zichzelf gaan vertonen. De formele normen ontnemen de informele normen en verwachtingen hun -oorspronkelijk- krachtige werking.

Bij het verklaren hoe het komt dat interventies zoals wetten, regels, convenanten, voorlichtingscampagnes, boetes enzovoort soms wel, maar vaak ook niet werken, is kennis over dit soort mechanismen wezenlijk. De interventies beogen immers gedragsmechanismen te activeren in een richting die wenselijk is.

Complicaties
Interventies bereiken lang niet altijd uit zichzelf de mensen of organisaties waar het om gaat, maar moeten, zoals dat in bestuurskundigenjargon heet, geïmplementeerd worden. Ook dan spelen gedragsmechanismen een belangrijke rol. Een deel van de implementatieproblemen komt voort uit het feit dat men uitgaat van twijfelachtige en soms foute veronderstellingen over gedrag van mensen.

Helaas is dit toch niet het hele verhaal. Drie aspecten compliceren het beeld.

Het eerste is dat beleidsmakers soms interventies bedenken die mechanismen beogen te activeren die niet werken of die de strijd met eerder ingesleten gedragspatronen verliezen. Denk aan voorlichting over de ernst van zwerfvuil, waarbij die informatie vaak niet aanslaat omdat de afstand tussen het voorlichtingsfoldertje en het gemak van het weggooien van lege colaflesjes te groot is.

Evaluatieonderzoek toont regelmatig aan dat interventies geen doel treffen. Voor een belangrijk deel komt dit doordat de interventies anders uitpakken dan gehoopt was of helemaal niets uitwerken. ”Tongue in cheek” zou je kunnen spreken over heel wat beleidshomeopathie in de wereld van het openbaar bestuur en het recht.

De tweede complicatie is de volgende. Alhoewel kennis over de werking van mechanismen cruciaal is om te begrijpen waarom overheidsinterventies werken of niet, is ook de context medebepalend voor de effectiviteit ervan. Een pakkansverhogende maatregel gericht op de bestrijding van criminaliteit werkt in een dictatuur anders dan in een samenleving waarin emotietelevisie, een alles-moet-kunnencultuur en de verzorgingsstaat hand in hand gaan.

We zijn er dus niet met alleen kennis over mechanismen, maar we moeten ook over kennis beschikken die de relatie tussen contexten en mechanismen aangaat. Wat is het binnen een sociale omgeving dat maakt dat mensen soms geheel tegendraadse en onverwachte afwegingen maken, of wat maakt dat verrijkte leeromgevingen sommige jongeren kunnen stimuleren beter op school te presteren, maar anderen ijskoud laat?

De derde complicatie is dat veel interventies een beroep doen op goeddeels dezelfde gedragsmechanismen. Op zichzelf is dat niet zo gek, want het komt wel vaker voor dat een beperkte set van het een of ander meerdere doelen tegelijkertijd kan bereiken. Maar wie dat doet in de wereld van beleid en recht, moet goed weten dat de gedragsmechanismen ook werken zoals beoogd, want anders is het weggegooid geld.

Imitatiegedrag
Hoe is het te verklaren is dat er flink wat homeopathie en ineffectiviteit bestaat in de wereld van bestuur, beleid en het recht? Het komt ten eerste doordat politici en voor hen werkende hoofdambtenaren streven naar behoud dan wel vergroting van invloed, aanzien en macht. Dat bereik je allemaal niet door te zeggen dat nieuw beleid eigenlijk oud beleid is, dat het allemaal simpeler kan, dat je het ook niet weet en dat niets doen wellicht beter is dan homeopathische interventies voorschrijven.

Er is ook een tweede verklaring: imitatiegedrag. Wat in landen waarmee Nederland zich vergelijkt wordt waargenomen, wordt vervolgens ook hier ingevoerd.

Imitatiegedrag ligt bijvoorbeeld deels ten grondslag aan de tendens om veel te verwachten van toezicht, inspectie en regulering. Hetzelfde geldt voor het geloof in ”government by governance”. Dat is te vinden in bijvoorbeeld het hoger onderwijs, de thuiszorg en de volkshuisvesting. Meer van hetzelfde, een zeker papegaaiengedrag, maar vaak zonder oog voor de centrale vraag of dit alles wel gedragswetenschappelijk kan en zal werken.

De auteur is hoogleraar recht, openbaar bestuur en sociaal-wetenschappelijk onderzoek aan de Universiteit Maastricht. Dit artikel is ontleend aan zijn vrijdag gehouden oratie.