Ministers en ambtenaren zoeken elkaar niet uit, maar worden vanaf dag één geacht goed met elkaar te kunnen samenwerken. In de praktijk lukt dat ook meestal, is de ervaring van topambtenaar Mark Frequin. De directeur-generaal op het ministerie van Economische Zaken -daarvoor werkte hij bij Onderwijs, Justitie en Verkeer en Waterstaat- schreef een boekje over het samenspel tussen dienaren van de kroon en dienaren van de minister: ”Ja minster - nee minister”. Hij baseerde zich daarbij op zijn eigen ervaringen en op die van anderen, onder wie ex-bewindslieden en (oud-)topambtenaren. Een aantal van hen heeft hij speciaal voor het boek geïnterviewd. Zes van de zeven hoofdstukken sluiten af met twee van die vraaggesprekken.Ministers en ambtenaren hebben een verschillende rol, beschrijft Frequin. De net aangetreden minister bruist vaak van ideeën die hij binnen vier jaar uitgevoerd wil zien. De ambtenaren letten meer op langetermijnontwikkelingen. Beiden moeten zich in elkaars doelen verdiepen om tot een vruchtbare samenwerking te komen.

Scheidslijn
„Het goede van ambtenaren is dat zij georiënteerd zijn op de lange termijn én dat zij een ongelooflijk grote kennis hebben van bijvoorbeeld scholen, ziekenhuizen en buurten”, zegt oud-staatssecretaris van Onderwijs Wallage in het boek. „Daarmee kunnen ze tegenspel geven aan het korte termijn denken van de politiek.”

Idealiter heeft een minister de politieke leiding van het departement en stuurt de secretaris-generaal de ambtelijke organisatie aan. Die scheidslijn vervaagt, is de ervaring van Frequin. Politici en media richten zich steeds meer op het terrein dat topambtenaren in het verleden bestreken: de uitvoering van beleid, waaronder het gevangeniswezen of de tbs-inrichtingen. Voor tal van ambtelijke foutjes en fouten worden bewindslieden door de Kamer op het matje geroepen. In een poging hun greep op het ambtenarenapparaat te versterken, gaan ministers zich steeds meer bemoeien met de uitvoering van het beleid.

Ministers hebben daarnaast soms weinig vertrouwen in hun ambtenaren, stelt Wallage. „Ze hebben het gevoel: Hoe kan ik iemand vertrouwen die net hiervoor enthousiast voor mijn voorganger heeft gewerkt?”

Loyaliteit
Het antwoord op die vraag is loyaliteit. Een goede topambtenaar schakelt moeiteloos over van de ene minister naar de andere. „Voor ons topambtenaren is een nieuwe minister een vanzelfsprekendheid”, schrijft Frequin. „Net zoals het uitzetten van een nieuwe regeerlijn een vanzelfsprekendheid is. Er is daarom ook geen enkele reserve bij de komst van een nieuwe minister. (…) De nieuwe minister is een gegeven.”

De directeur-generaal heeft tot het schrijven van zijn boek twintig bewindslieden gediend op vier departementen. „Waar in elk geval niet aan getwijfeld mag worden is de expertise en de loyaliteit van de topambtenaren.”

Dat wil niet zeggen dat ambtenaren zich klakkeloos moeten neerleggen bij de wensen en voorstellen van hun minister. Integendeel, tegenspraak is zeer gewenst. „Ambtenaren moeten binnen je werkkamer maximaal brutaal zijn en daarbuiten maximaal loyaal”, citeert Frequin oud-onderwijsminister Ritzen. De auteur omschrijft het zelf zo: „Tot het besluit maximaal kritisch en daarna maximaal loyaal.”

Tegenspreken is overigens niet altijd een dankbare taak, ervoer Frequin. „Zeker als de minister al een duidelijke lijn heeft gekozen, wordt het tegenspreken niet altijd op prijs gesteld. Want het kan slecht uitkomen of mogelijk gezichtsverlies opleveren. (…) Een minister is ook een mens, dus het hangt sterk af van de toon van het tegenspreken ofwel van het moment en de plaats.”

Oekaze
De afstand tussen ministers en ambtenaren mag dan zijn afgenomen, zoals Frequin stelt, de afstand tussen ambtenaren en Kamerleden is juist gegroeid. Vooral sinds 1998, toen premier Kok directe contacten tussen parlementariërs en ambtenaren verbood. De kabinetten-Balkenende hebben die lijn voortgezet: alle contacten tussen Kamerleden en ministeries moeten in principe via de minister of zijn politiek adviseur lopen.

Kok gebruikte voor zijn oekaze het argument van de ministeriële verantwoordelijkheid: ministers moeten weten wat hun ambtenaren zeggen en doen omdat ze er politiek verantwoordelijk voor zijn. In de praktijk, zo blijkt uit het boek van Frequin, is die verantwoordelijkheid soms lastig te nemen. Een minister kan nu eenmaal niet alles weten en zien wat zijn duizenden ambtenaren doen.

De minister van Justitie staat bijvoorbeeld om de haverklap in de Tweede Kamer als er weer eens een gevangene de benen neemt. Frequin vat de lastige positie van de bewindsman samen met de volgende karikatuur: „Een gevangene ontsnapt. En hij doet dat op de mooie, klassieke wijze: met behulp van lakens klimt hij naar beneden. Maar helaas, de lakens scheuren en de gevangene verongelukt. En dezelfde dag staat de justitieminister in de Kamer de vraag te beantwoorden of de kwaliteit van het gevangeniswezen (in dit geval de kwaliteit van de lakens) niet ernstig te wensen overlaat!”

De overspannen verwachtingen van de ministeriële verantwoordelijkheid zijn het gevolg van een te grote bemoeienis van de Tweede Kamer, meent oud-minister Netelenbos van Verkeer en Waterstaat. Oud-minister Korthals van Justitie kon daar goed mee omgaan. Toen bij de zogeheten Doveraffaire -waarbij 58 Chinezen stikten in een container- het verwijt de ronde deed dat hij de Kamer onjuist had geïnformeerd, probeerde de minister het opkomende brandje te blussen door razendsnel een brief naar het parlement te sturen met daarin alle informatie. De zaak liep met een sisser af.

Praktijkvoorbeelden
Boeken van ambtenaren over hun relatie met bewindslieden zijn zeldzaam. Ambtenarengrappen daarentegen zijn er bij de vleet. Het is daarom goed dat Frequin de pen heeft opgepakt om het bestaande beeld van ambtenaren te nuanceren en geïnteresseerden bij te praten hoe het er nu werkelijk aan toegaat aan de top van de departementen.

Frequin doet dat op een aanstekelijke manier. Hij heeft zijn boek gekruid met tal van praktijkvoorbeelden. Uit zijn eigen leven en uit boeken en andere publicaties van oud-bewindslieden, ambtenaren en bestuurskundigen. Het boekje is daardoor verre van saai. De auteur heeft ook een leuke schrijfstijl. Een voorbeeld: „Op dat moment (in 1994, KdG) was nog niet bekend wie de nieuwe minister van Onderwijs zou worden. Op mijn vraag of het niet wat prematuur was om al een afscheid te regelen, was de reactie van Ritzen dat hij het in ieder geval niet zou zijn. Maar even later hebben we bijna letterlijk het vuur onder de kroketten uitgedaan. Alles was al geregeld voor zijn afscheid, maar geheel onverwacht werd Ritzen weer minister; eigenlijk vooral ook verrassend voor hemzelf.”

Een ander voorbeeld: „Naast het overdrachtsdossier wordt meestal ook een informatiedossier gemaakt. (…) Veel feitelijke informatie zit hierin. Ook aan dit dossier wordt veel aandacht besteed. Maar deze ordner wil nog wel eens achter de rododendrons belanden, omdat ministers meestal weinig tijd hebben om zich hierin te verdiepen.”

In het boek staan een paar kleine foutjes. Zo spreekt Frequin over de „crash” (in plaats van clash) tussen minister Jorritsma en secretaris-generaal Van Wijnbergen en noemt hij de huidige burgemeester van Maastricht Gert Leers, in plaats van Gerd. In de geraadpleegde bronnenlijst op titel ontbreekt de naam van de auteur (Ritzen) bij het boek ”De minister, een handboek”.

Dat neemt niet weg dat het boek een waardevolle aanvulling is op de bestaande lectuur over ambtenaren. „Het moet vooral heel plezierig zijn om te lezen”, schrijft Frequin in zijn woord vooraf, „zowel voor mensen met ervaring als voor mensen zonder ervaring die zich afvragen hoe het er toch aan toe gaat.” Dat is helemaal gelukt.

N.a.v. ”Ja minister - nee minister. Over het samenspel van ministers, staatssecretarissen en topambtenaren”, door Mark Frequin; uitg. Sdu, Den Haag, 2006; ISBN 90 12 10147 6; 143 blz.; € 24,90.