Vier jaar geleden ontdekte een groepje Zweden dat ze niet meer bij hun eigen geld konden. Ik stel me zo voor dat ze ergens in november 2001 probeerden geld te pinnen en dat iedere automaat weigerde uit te betalen. Wat doe je in zo’n geval? Na enige tijd kom je er achter dat er geen sprake is van een storing en vraag je de bank waarom je niet bij je geld kan. In dit geval kregen de desbetreffende Zweden te horen dat de bank gedwongen was al hun tegoeden te bevriezen in verband met verdenking van betrokkenheid bij terroristische activiteiten van de gedupeerden. Dit is natuurlijk buitengewoon vervelend omdat er zonder geld -zelfs in Zweden- weinig te beleven valt. Gelukkig is Zweden een rechtsstaat waarin tegen dergelijke overheidsbesluiten bezwaar gemaakt kan worden.In dit geval was dat echter niet gemakkelijk. Wat was het geval? De bevriezing van de financiële tegoeden was gedaan op basis van een besluit -een zogenoemde Verordening- van de Europese Gemeenschap, de EG. In deze Verordening wordt overgegaan tot het instellen van sancties tegen bepaalde verdachte personen en entiteiten die banden hebben met Osama bin Laden, het al-Qaidanetwerk en de Taliban.

In een bijlage bij de Verordening staat een lijst met personen en entiteiten die onder deze maatregel vallen. En inderdaad vinden we daar ook onze Zweden: Adirisak Aden, Abdi Abdulaziz Ali en Ali Ahmed Yusuf. In een later stadium is daar ook nog Yassin Abdulla Kadi aan toegevoegd. Inderdaad, het gaat hier niet om stereotiepe blonde, blauwogige Scandinaviërs; het grootste gedeelte van de groep heeft een Somalische achtergrond, terwijl Kadi afkomstig is uit Saudi-Arabië. Mocht u eens kennis met ze willen maken dan is dat geen probleem: de volledige adresgegevens van alle betrokkenen zijn in de Verordening openbaar gemaakt.

Geen beroep
Omdat hier sprake is van een Verordening zouden de betrokkenen gewoon de hulp van de Zweedse rechter kunnen inroepen. Een van de belangrijkste kenmerken van het Europees recht is immers dat we in de meeste gevallen direct een beroep op kunnen doen voor de nationale rechter en dat het eventueel strijdig nationaal recht zelfs opzij kan zetten. We zijn dan ook al sinds het begin van de jaren zestig gewend aan de samenhang tussen de nationale en de Europese rechtsorde.

In dit geval willen de Zweden echter helemaal geen beroep doen op de EG-Verordening; zij willen er juist vanaf. Nu, dit is iets waarbij de nationale rechter niet behulpzaam kan zijn. Omdat het tot bizarre situaties zou leiden wanneer bijvoorbeeld de rechtbank in Almelo zou besluiten tot de ongeldigheid van een besluit dat geacht wordt in alle 25 lidstaten van de Europese Unie te gelden, heeft het Europees Hof van Justitie besloten dat alleen hij bevoegd is tot het ongeldigverklaren van EG-besluiten.

Onze Zweden moeten daarom naar Luxemburg, de zetel van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Zij melden zich bij het zogenoemde Gerecht van Eerste Aanleg, dat in eerste instantie zaken in behandeling neemt waarin particulieren beroep instellen tegen Gemeenschapsbesluiten. Het EG-verdrag voorziet in een zogenoemd beroep tot nietigverklaren op basis waarvan de Zweden willen proberen een eind te maken aan de Verordening en daarmee natuurlijk ook aan de in de bijlage opgenomen lijst met personen van wie de financiële tegoeden bevroren zijn.

Yusuf
Laten wij eens inzoomen op een van de Somalische Zweden, Yusuf. Yusuf heeft verschillende argumenten op basis waarvan hij vindt dat de Europese rechter moet overgaan tot vernietiging van de Verordening. Ten eerste stelt hij dat de Raad van Ministers van de Europese Unie helemaal niet bevoegd was om deze Verordening vast te stellen. Hier heeft hij een belangrijk punt. Internationale organisaties kunnen zich immers niet zomaar bevoegdheden toe-eigenen. Uiteraard zijn niet alle benodigde bevoegdheden van tevoren te bedenken. Om die reden is dan ook aanvaard dat internationale organisatie tevens die bevoegdheden hebben, die hoewel ze niet expliciet door de staten zijn toegekend, noodzakelijk zijn om de organisatie in staat te stellen zijn doelstellingen te bereiken - of op z’n minst het gebruik van wel expliciet toegekende bevoegdheden mogelijk te maken. De tegenwoordig veelgehoorde klacht dat Brussel steeds meer naar zich toetrekt heeft hier mee te maken.

In dit geval vond de Europese rechter -in zijn uitspraak van vier maanden geleden- dat de Europese Gemeenschap bevoegd was om de Verordening vast te stellen, omdat dit nu eenmaal nodig was om de doelstellingen van de Europese Unie te kunnen bereiken. Een op zich interessante gedachtegang, maar voor ons verhaal minder relevant.

Een ander door Yusuf naar voren gebracht argument heeft betrekking op de schending van zijn fundamentele rechten. Hoewel Yusuf op nationaal niveau niet terechtkon om zijn rechtsbescherming af te dwingen -het ging immers om een ook voor Zweden verbindende EG-Verordening- kent de Europese Gemeenschap zelf gelukkig ook een uitgebreid systeem van rechtsbescherming. En, de bescherming van de fundamentele rechten -de mensenrechten- zijn hiervan een vast onderdeel. Yusuf stelt dan ook dat hij door de bevriezing van zijn financiële tegoeden min of meer langzaamaan zal verhongeren, hetgeen een inbreuk op het recht op menselijke waardigheid zou betekenen.

Men zou kunnen verwachten dat het allemaal goed komt nu de Europese rechtsbescherming zover ontwikkeld is. Wat de Europese Gemeenschap betreft heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat toeziet op de naleving van het Europees mensenrechtenverdrag (het zogenoemde EVRM), immers afgelopen zomer nog bepaald dat de mensenrechtenbescherming door de EG op hetzelfde niveau staat als dat van het EVRM. Enig vertrouwen van Yusuf in de Luxemburgse rechters was dus op z’n plaats.

Haaks
Toch ligt het wat gecompliceerder. Het EG-besluit was op zijn beurt namelijk gebaseerd op een besluit van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties en had zijn oorsprong dus niet in de Europese, maar in de mondiale rechtsorde. Strikt genomen is de EG niet gebonden aan het VN-recht; de EG is immers als internationale organisatie geen lid van de VN. De reden waarom de EG zich toch gebonden acht vloeit voort uit het feit dat de lidstaten wel gebonden zijn en zelfs voorrang moeten verlenen aan verplichtingen op grond van het VN-Handvest wanneer dit haaks staan op andere internationale verplichtingen, zoals de verplichtingen uit het Europees recht.

Nu wordt het dus wel erg ingewikkeld voor onze Yusuf. Op nationaal niveau kan hij niet terecht omdat de regelingen voortkomen uit een EG-Verordening. Op Europees niveau wordt vervolgens gesteld dat de EG gebonden is aan het recht van de Verenigde Naties. De Europese rechter heeft te maken met een bindend besluit van de VN-Veiligheidsraad en kan daar helaas niet zomaar wat aan veranderen.

Hoe dan ook, onze vriend Yusuf staat nu niet alleen met lege handen op nationaal niveau, maar ook op Europees. Hij is dus eigenlijk aangewezen op rechtsbescherming op VN-niveau. Nu is daar gelukkig in voorzien. Het VN-sanctiecomité kent een mooie procedure om personen en entiteiten die ten onrechte op een lijst staan te verwijderen. Inderdaad zijn twee andere Zweden op deze manier van de lijst gehaald (Aden en Ali).

Er zit echter een addertje onder het gras: het verwijderen van een persoon of entiteit van de lijst gebeurt op instigatie van een staat, maar met de mogelijkheid van alle leden van het sanctiecomité (dus inclusief de Verenigde Staten) om geen gehoor te geven aan dit verzoek. Zweden blijkt een actieve partner in de strijd om rechtsbescherming, maar wat zou er gebeuren wanneer een Tsjetsjeen een beroep zou doen op de Russische Federatie om op te komen voor zijn belangen? En hoe zou het gaan met een Bask of een IRA-lid?

Zie hier een schoolvoorbeeld van de toenemende samenhang tussen de nationale, Europese en mondiale rechtsorde en de gevolgen die het kan hebben voor individuele burgers.

Meer bemoeienis
Mijn onderzoekshypothese voor de komende jaren is dat de directe relatie tussen de internationale organisatie en het individu niet alleen te vinden is in het Europees recht. Waar internationale organisaties oorspronkelijk de relatie tussen staten regelden, bemoeien zij zich steeds vaker met individuen binnen die staten. Dit gaat vaak ongemerkt.

En internationale organisaties nemen steeds meer wetgevende en regulerende taken van staten over of krijgen zelfstandig nieuwe taken op dat terrein. Deze constatering lijkt te vallen binnen een bredere ontwikkeling in de rechtswetenschap waarin meer aandacht is voor niet-statelijke actoren in het internationale systeem. Zoals vaak hobbelt de rechtswetenschap hiermee wat achter de politieke wetenschap aan, waar niet alleen het concept ”governance” (als tegenhanger van ”government”, waarin minder aandacht is voor niet-statelijke actoren in het bestuurlijk proces) al bijna een dooddoener is, maar waar ook de samenhang tussen het nationale en het Europese bestuursniveau en het denken in termen van ”multilevel governance” inmiddels vermoeide reacties oproept.

Andere voorbeelden van internationale regulering zien we terug bij de Wereld Handelsorganisatie (WTO), de Hoge Commissariaat voor de Vluchtelingen (op het gebied van de vaststelling van een vluchtelingenstatus of het beheer van vluchtelingenkampen), de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO, bij het vaststellen van mondiale gezondheidsrisico’s), de zogenoemde Financial Action Task Force van de OESO (op het gebied van het bestrijden van het witwassen van geld), de WIPO (op het terrein van intellectuele eigendom) en de Wereldbank (in het vaststellen van criteria als voorwaarden voor het verkrijgen van financiële steun). En, milieuregels worden in toenemende mate niet alleen vastgesteld door speciale regimes zoals we die kennen op basis van het Kyoto Protocol, maar zelfs door internationale organisaties op andere terreinen, zoals de Wereldhandelsorganisatie, de Wereldbank of de OESO.

En dan hebben we het alleen nog maar over de formele internationale gouvernementele organisaties. ”Global governance” is echter al lang niet meer een zaak van alleen staten en formele internationale organisaties.

Noodzaak
Vijf jaar geleden heb ik in een artikel samen met Ige Dekker geopperd dat we langzamerhand moeten gaan denken in termen van een internationaal bestuursrecht om ons meer bewust te worden van de opkomst van internationale regulering.

Hoe zou dit internationale -of wellicht beter: mondiale- bestuursrecht eruitzien? Allereerst omvat het de administratiefrechtelijke regels die we nu al in veel internationale organisaties tegenkomen en die te maken hebben met het interne functioneren van de organisatie en de mogelijkheden voor het personeel om voor hun rechten op te komen. Voor eenieder die niet werkt bij een internationale organisatie is dit het minst interessante onderdeel. Waar het mij dan ook om gaat is dat er systematisch gekeken wordt naar procedurele en inhoudelijke regels die ons beschermen tegen ”the invasion by international organizations”. Immers, als we constateren dat veel regelgeving niet meer op het nationale niveau plaatsvindt, dan biedt het nationale bestuursrecht minder bescherming tegen overheidshandelen dan we zouden willen.

Een van de belangrijke onderzoeksvragen zal zijn of we misschien toe moeten naar een mondiaal bestuursrecht dat rekening houdt met het feit dat we in global governance niet te maken hebben met één overheid, maar met een veelheid aan internationale entiteiten die allen op hun eigen wijze ons dagelijks leven beïnvloeden via een complex systeem, waarvoor ik -alweer in het Engels- maar de naam ”multilevel regulation” heb bedacht.

Terwijl wij ons wapenen tegen de toenemende invloed van de Europese Unie en begrippen als ”subsidiariteit” zelfs al in het Jeugdjournaal worden uitgelegd, werken andere internationale organisaties op de achtergrond stilletjes aan hun invloed op onze regelstelsels. Een mondiaal bestuursrecht zal niet alleen een interessant, maar ook een steeds noodzakelijker onderzoeksveld blijken te zijn.

De auteur is sinds gistermiddag officieel hoogleraar recht van de Europese Unie en andere internationale organisaties aan de Universiteit Twente.